domingo, 7 de diciembre de 2008

TEMA:4 EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN VENEZOLANO.

República Bolivariana de Venezuela Universidad Central de Venezuela Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas Especialización en Gobierno y Políticas Públicas
Materia: Administración Presupuestaria en la Gestión Pública Prof. Ludmila Urbano
EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN VENEZOLANO.
SU RELACIÓN CON EL PRESUPUESTO PÚBLICO.


Nairoshay Arias Xavier VALENTE Pedro ITRIAGO Edynel Gamboa Osmary Torres




13 de Noviembre de 2008













































Introducción.

La Planificación como actividad fundamental en la estimación de las actividades futuras y el Presu-puesto como cuantificación de los recursos requeridos para su realización, así como el vínculo inextri-cable que ambas acciones suponen como destino inequívoco de fuerza vital, es tema de singular y significativa importancia en la Gestión Pública contemporánea.

El presente trabajo trata acerca de esas importantes situaciones. Consta de seis grandes partes, la primera de las cuales intenta precisar el significado de la Planificación, su desarrollo en el tiempo humano y la consideración acerca de su concepción básica hoy en día más elaborada, como es la Planificación Estratégica. Finaliza abordando la temática principal del sistema planificador como es la Planificación para el Desarrollo y las diversas modalidades metodológicas utilizadas hoy día para su observación y elaboración.

La segunda, contiene una disquisición historiográfica hecha sobre el devenir de la Planificación como actividad pública en Venezuela, desde sus prolegómenos totalmente ausentes de intención de ruta, pasando por la presunción somera de un destino de progreso, la aparición posterior de una idea clara de avance y el definitivo convencimiento, además de la precisión cognitiva, de la idea de Desarrollo, aunada a un esquema formal de abordaje inicial.

La tercera trata de todos los aspectos atinentes a la Planificación en Venezuela hoy, esto es, en el contexto de una nueva visión de país, a partir de la aprobación de la Constitución de la Republica en 1999 y de la asunción del llamado Proyecto Bolivariano, como es el tratamiento metodológico del hecho planificador, en que consiste la Planificación Participativa, cuales se estiman son las fases ac-tuales de la Planificación Pública y cuales las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo en el contex-to del Socialismo del Siglo XXI.

En la cuarta se trata con amplitud el tema de los instrumentos actuales de Planificación Nacional y como estos instrumentos decantan en los niveles estadales, regionales y municipales, introduciendo la novedosa participación comunal como instrumento de elaboración, formulación e implementación de políticas públicas en beneficio de las comunidades.

La quinta se concentra en establecer como es o de que manera tiene lugar el vínculo entre Presu-puesto Público y Plan de Desarrollo, mostrando los puntos de contacto entrambos, tanto en lo admi-nistrativo, financiero y fiscal, como en lo conceptual y operativo, en el contexto del ordenamiento jurídico vigente y específico, que establece las previsiones normativas para la materialización consis-tente de un vínculo formal.

Finalmente, se concluye con la sexta y última parte que se concentra en mostrar la fuente de finan-ciamiento prevista en la Constitución en forma del llamado Situado Constitucional y otras formas de asignación de recursos por parte del Estado, como lo constituyen el Fondo Intergubernamental para el Desarrollo y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.

Con esta pieza, aún circunscrita al cumplimiento de un requerimiento específico de orden académico, se pretende aportar un conjunto sistemáticamente recogido y elaborado de información acerca del Presupuesto Público en Venezuela y la Planificación para el Desarrollo económico y social, acaso la misión más significativa de la Gestión Pública del Estado.

1.- Concepto de Planificación.

1.1 Concepto general de Planificación. Contexto teórico. La Planificación Estratégica.
La Planificación como actividad concertada, pensada y direccionada al logro de un fin, existe como noción intuitiva desde el principio de las llamadas grandes civilizaciones de la humanidad.

De hecho y haciendo abstracción de la tendencia occidentalizada que priva en la observa-ción de la Historia en esta parte del mundo, es importante resaltar que en el caso del emperador Chi, mandatario unificador de la actual China, hubo la intención manifiesta de crear, luego de la imposición de un imperio unificado e integral, una administración pública coherente, con reglas e instrucciones claras, con un plan de carrera predefinido y requisitos de ingreso formales, aunado a un plan de acción concertado con el monarca y bajo constante supervisión central. Estas iniciativas chinas se remontan a casi cinco mil años en la historia humana, lo cual implica que ya para esos tiempos esta civilización conocía de tales métodos, cuando aún los Tolomeo estaban en la construcción de su impronta en Egipto y los griegos en las formulaciones básicas de su afamada Democracia.

No obstante y a los fines prácticos del presente trabajo, indispensable acortar tan lejano horizonte a una visión más cercana e inmediata. La Planificación es una actividad que nace, fundamentalmente, de la acción militar. Los movimientos de tropas, la visión estratégica del campo de batalla y el apoyo logístico tanto en el fragor del combate como en las marchas y contramarchas, obligaron a los ejércitos a crear formas de pensamiento que permitieran la afirmación de conductas anticipadas en y para el comando.

Ahora bien, en la necesaria tarea de establecer una definición formal, resulta de singular significación citar al Profesor Gilberto Graffe cuando afirma que la Planificación “…es la actividad humana de carácter racional que tiende la definición de una conducta a seguir con el objeto de lograr la transformación de la realidad, para lo cual se definen y coordinan objetivos a lograr, sobre la base del análisis previo de los hechos observados en la realidad presente y sus condicionamientos históricos y de la proyección de su tendencia que observa el sistema a planificar” (Graffe: 2, 2006)

Con la ocurrencia de las dos grandes conflagraciones mundiales durante el Siglo XX, en particular luego de la finalización de la Segunda Guerra Mundial, se promueve desde los Estados Unidos de América, acaso el único vencedor verdadero de esta pugna, la creación de un pensamiento hegemónico aglutinador, configurado por un modelo económico específico, con sus correspondientes modelos político y social.

Así, las experiencias obtenidas de la acción militar y en consecuencia el pensamiento planificador surgido de su ocurrencia, pasan al campo civil, en particular a las grandes corporaciones, transformándose en tema cotidiano para la anticipación de las actividades de producción, comercialización y de obtención-distribución de recursos financieros.

Tales actividades se engloban en cuerpos estructurados en lo conceptual y luego se convierten en esfuerzo académico, que por la vía de la constante observación, puesta en práctica, ensayo y error, se han ido perfeccionando en el tiempo hasta llegar a su expresión más acabada, la llamada Planificación Estratégica.

La Planificación Estratégica consiste en la elaboración de un conjunto orgánicamente con-certado de acciones, definido por un sujeto, actor (o conjunto de actores) para un tiempo, situación y lugar en particular, con base a una visión previamente establecida, para un plazo predeterminado, con el objeto de alcanzar o cumplir una misión igualmente predefinida. En términos más específicos, la Planificación Estratégica supone:

a) La existencia de una visión a largo plazo, esto es, una observación teleológica, así como la formulación de una misión concreta asociada a esa visión.

b) La existencia de un objetivo estratégico u objetivos estratégicos por alcanzar a corto, mediano o largo plazo, definidos en atención a un horizonte de Visión y al cumplimiento efectivo de la Misión.

c) La derivación en objetivos específicos, mensurables, definidos concretamente en el tiempo y verazmente alcanzables, como expresión concreta de los objetivos estratégicos.

d) La definición de proyectos y planes concretos que permitan el alcance de los objetivos específicos y en consecuencia del o los estratégicos.

e) Y finalmente todas las actividades y tareas asociadas a tales planes, expresadas en términos secuenciales, con la respectiva asignación de responsabilidades.
Expresándolo de manera gráfica, la Pirámide Estratégica resume el texto anterior. (Figura1)

Ahora bien, el perfeccionamiento de un cuerpo doctrinal y conceptual de la Planificación como gran tarea colectiva, ha conducido a la formulación de diversos enfoques, la mayoría de los cuales surgió como consecuencia de la extensión de su aplicación sobre el gran reto del siglo XX en las naciones periféricas, es decir, el Desarrollo. La Planificación sobre y para el Desarrollo es tema central del próximo punto.

1.2 Concepto de Planificación para el Desarrollo. Planificación y Gestión Pública.
El Desarrollo como concepto, ha signado el destino de las economías periféricas desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta el presente. Como se afirmara en líneas previas, con el triunfo de los Estados Unidos en la segunda gran conflagración del orbe, se impuso sobre el mundo un modelo económico, político y social. Esta imposición se tradujo para América Latina en la búsqueda obsesiva del progreso, igualmente económico, político y social, bajo las definiciones previstas por el llamado Nuevo Orden Económico. Tales definiciones configuraron lo que, con reiterada obstinación, se ha dado en llamar Desarrollo.
Con la aparición de la Teoría de la Dependencia, formulada por el connotado economista argentino Raúl Prebish y la creación por la ONU, en 1948, de la CEPAL (Comisión Económica para la América Latina), se impone la necesidad de concebir esquemas o enfoques para la Planificación Estatal con la intención de alcanzar las previsiones del desarrollo como concepto, las cuales se concentraban en:

1.- La tecnificación de la explotación agropecuaria.
2.- La industrialización nacional para la sustitución paulatina de las de importaciones (ISI).
3.- El desarrollo urbano acelerado y la promoción de la migración interna campo-ciudad.
4.- La urbanización intensiva como consecuencia de las migraciones.
5.- La modernización de la vialidad interna.
6.- La modernización del sistema financiero y la promoción del comercio internacional.

De este modo se crean en las naciones latinoamericanas organismos públicos destinados a la elaboración sistemática de planes, conducentes al alcance de las previsiones establecidas por esa “única visión” del Desarrollo y la articulación de políticas tendentes a lograr la materialización de un modelo que obedezca a esa particular concepción de progreso.

Así nace la Planificación para el Desarrollo, su discusión extensiva e intensiva en los últimos años y su necesario acometimiento como compromiso nacional para los países de la Región Latinoamericana (Urquidi), sus Gobiernos y la Gestión Pública por ellos desplegada.

1.3 Enfoques y técnicas para la planificación del Desarrollo.
“Actualmente en América Latina el debate académico y las experiencias prácticas sobre planificación y gestión públicas se centran en las modalidades: normativa, estratégica cor-porativa, estratégica situacional, prospectiva, comunicacional, gestión de calidad, Balanced Score Card y los métodos de análisis racional para un mundo problemático” (López: 2007; 7)
A los fines del examen sistemático de cada una de las modalidades antes referidas, se pre-senta a continuación cuadro de doble entrada donde se expone el centro de atención de cada modalidad, las técnicas que se utilizan y los representantes relevantes en cada una de ellas.

Cuadro 1
Modalidades Metodológicas de Planificación

Modalidad Centro de Atención Técnicas Representantes
Normativa Atención centrada en normas y propuestas prescriptivas de nece-sario cumplimiento. Proyección de Tenden-cias y Programación lineal a mediano plazo.
Realidad construida por sectores. J. Ahumada
ILPES
CEPAL
Estratégico-Corporativa Atención centrada en el establecimiento de un equilibrio dinámico entre recursos finan-cieros, resultados y opciones estratégicas de una organización, en el supuesto de que esta se encuentra en inter-acción con un entorno competitivo. Escenarios de empre-sas.
Juegos de Corporacio-nes.
Realidad construida por Áreas.
Se hace énfasis en la
Situación de la Corpo-ración en el entorno. R. Ackoff
M. Porter

Estratégica-Situacional






Estratégica-Situacional

Atención centrada en las Situaciones.
Planifica quien gobier-na y lo relevante es el comportamiento de los actores sociales y la manera como estos manejan sus conflictos en la confrontación de sus planes frente a una realidad vista como problema. Simulaciones de situa-ciones sociales.
Realidad construida como Situación y Con-flictos entre Actores Sociales, en el contex-to de un proceso social real.
Sala Situacional… C. Matus







C. Matus


Prospectiva
Exploratoria Atención centrada en los llamados Futuros Posibles. Se planifica sobre la base lo que podrían ser hipótesis probables acerca del comportamiento de variables claves del sistema y las posibles estrategias alternativas de los actores. Simulación de Escena-rios.
Realidad construida sobre la base de re-flexiones acerca del Futuro Probable. M.Godet
Comunicacional Atención centrada en el lenguaje como crea-dor de redes conversa-cionales que facilitan el entendimiento y el acuerdo para la con-certación de acciones cooperativas. Análisis del lenguaje y de la realidad que crea con base a Actos del Habla. La Planificación como uso interactivo del Lenguaje.
Realidad construida sobre la base de la
Coordinación, Evalua-ción y Seguimiento de las conversaciones en las que participan los actores. J. Searle
J. Austin
J. Habermas
F. Flores
Gestión para la Calidad








Gestión para la Calidad Atención centrada en la mejora incesante de los procesos, la calidad de los productos y la satisfacción de los clientes. Técnicas Estadísticas de medición tales como Desviación Típica, Diagramas de Paretto, Histogramas, Diagramas de Dispersión.
Realidad construida sobre la base de Pro-cesos, Productos y Satisfacción del Clien-te. W. Deming
J. Juran
P.Crosby







W. Deming
J. Juran
P.Crosby
Cuadro de Mando Integral o Balance Score Card (BSC) Atención centrada en la estrategia de la or-ganización mediante el uso de un sistema interactivo de control para el aprendizaje de la Gerencia Estratégica. Técnicas Estadísticas como cuadros, indica-dores de gestión y series de tiempo. R. Kaplan
D. Norton
Análisis Racional para un mundo problemáti-co

















Atención centrada en el hecho de que el mundo de hoy está dominado por la com-plejidad, la incerti-dumbre y el conflicto.
En consecuencia la población es un sujeto activo del proceso investigación-acción, los problemas no admi-ten una solución única por lo que el final debe concebirse como “abierto”, es necesario comprender el conflic-to y el juicio social es más significativo que el dato. Análisis y desarrollo de opciones estratégicas (SODA).
Metodología de Siste-mas Blandos.
Enfoque de escogencia estratégica.
Análisis de Robustez.
Teoría del Drama.









J. Rosenhead
J. Mingers



















Fuente: López, Jesús. Planificación y Gestión Pública.CENDES.2007.

Importante resulta resaltar que en el esfuerzo cotidiano de abordar la actividad planificadora en la Gestión Pública, no es exclusivo el uso de una de las modalidades expuestas con anterioridad, más bien podría hablarse de una combinación óptima de modalidades y técnicas en función de la definición del modelo de Estado que se adopte o trate.


2.- Antecedentes de la Planificación en Venezuela.
2.1 El Siglo XX. Primera Mitad. La ausencia del Desarrollo como concepto.
Venezuela amanece al Siglo XX de forma únicamente temporal. Víctima de una guerra civil endémica, como consecuencia directa de un largo conflicto que se iniciase en 1810 y finali-zase, de hecho, en 1902, el país ha conocido solo de oídas las modernidades que acompa-ñan al nuevo siglo.
A decir del historiador venezolano Laureano Vallenilla Lanz, numen del Positivismo en la magra intelectualidad venezolana de entonces, el país requiere de un “gendarme necesario” para encontrar el camino de la “paz y el progreso”
Es entonces cuando se escuchan voces aisladas que hacen referencia a un concepto intuitivo que sugiere avance y tónica modernizadora: el progreso. Sin embargo, para el hombre fuerte en el poder, el General Juan Vicente Gómez Chacón, aquel gendarme de necesaria existencia según la concepción “modernizadora con paz” argumentada por Vallenilla, el progreso no va más allá de la explotación agropecuaria intensiva y tradicional, aunada a la inversión de los ingentes recursos suministrados por la incipiente industria petrolera en negocios de naturaleza personal o, en todo caso, de estirpe inextri-cablemente unida al nepotismo.
No es sino hasta el advenimiento de un nuevo gobierno, aquel que por voluntad hereditaria del Jefe recibe el General Eleazar López Contreras, que se entiende la necesidad imperiosa de sacar a la nación, mediante la aplicación de un esfuerzo metódico, del atraso e incorporar a la población a las bondades de la invención humana, tales como la urbanización, la vialidad, la modernización de la faena agrícola y la asepsia en la salud pública.
Se crea entonces el Consejo Nacional de Obras Públicas, se culmina el proceso de fundación del Banco Obrero, destinado al financiamiento y construcción de viviendas para los sectores de más bajos recursos y se emprende un letárgico intento por “planear” acciones que permitan estimar efectos y reintentar acciones correctivas en el muy corto plazo.
Para cuando el General Isaías Medina Angarita ha recibido del General López Contreras el mando y se inicia la tercera administración del Siglo XX (acaso el lento finalizar del Siglo XIX urbano, más no rural), el 31 de enero de 1942 anuncia la puesta en marcha del Plan Cua-trienal de Obras Públicas, con un presupuesto de cien millones de bolívares, a ser invertidos en obras sanitarias, vialidad terrestre, puertos y aeropuertos, edificios públicos, apoyo a la agricultura y ganadería. Se hace mención especial en la promoción de aquellas actividades agroindustriales tendentes a la satisfacción de las necesidades de la población y categorizadas como de carácter emergente tales como la industria láctea, la molienda de granos y la obtención de bienes terminados desde las oleaginosas, así como aquella destinada la conservación de alimentos. Se estimaba que este plan debía culminarse en 1946.
Con independencia de estos esfuerzos y la concepción de acciones concertadas, estructuradas en un plan de acción, no se puede hablar en este tiempo de la existencia de enfoques metodológicos formales para tal fin y concluyentemente menos de la existencia del concepto de Desarrollo, tal y como se conoció años más tarde.
Para el 18 de Octubre de 1945, un grupo de jóvenes oficiales de las Fuerzas Armadas, más concretamente del Ejército, en connivencia con el partido Acción Democrática, dan al traste con la presidencia del General Medina Angarita, a calzas de una aventura de verbos encendidos, con rimbombancia autodenominada Revolución de Octubre. Cala en el seno popular entonces (para finales de ese año y incluso el año 1946, curiosamente el año en que debía haber terminado el Plan Cuatrienal) el modo progresista de gobernar de estos nuevos detentadores del Poder Político.
Son personajes importantes en esta gestión jóvenes profesionales de nuevas ideas como los Doctores Domingo Mariani, Alberto Adriani, Domingo Alberto Rangel y Juan Pablo Pérez Alfonso. Impulsan estos personajes la participación del país en conferencias internacionales sobre “progreso y avance económico” mientras el gobierno que los acoge, a través del Ministerio de Obras Públicas formula el Plan Preliminar de Transporte (1947), el Primer Plan Preliminar de Electrificación y en conjunción con el Ministerio de Agricultura y Cría, el Plan Mínimo de Producción Agrícola (1946-1947).
El 24 de Noviembre de 1948, un subconjunto de los jóvenes oficiales que había acaudillado la Revolución de Octubre, dan cuenta del gobierno electo del Maestro Rómulo Gallegos, instalándose en el poder una Junta Militar integrada por los Tenientes Coroneles Carlos Delgado Chalbaud, Marcos Pérez Jiménez y Luis Felipe Llovera Páez. Fuertemente influen-ciados por el pensamiento norteamericano, dan un giro a los planes del gobierno derrocado, imprimen mayor participación de las empresas del norte en su acometimiento y adicionan a los planes ya existentes el Plan de Irrigación a 20 años (1949).
Al borde de la finalización del primer cincuentenario del siglo, han ocurrido importantes hechos en el mundo desde 1944, particularmente en los Estados Unidos de Norteamérica, circunstancias que definirán, luego de la Segunda Guerra Mundial, los esbozos de un Nuevo Orden Económico Mundial, orden que habrá de condicionar la existencia latinoamericana en los años por venir. El punto siguiente da cuenta de tan relevantes hechos y así como del nacimiento definitivo del sistema económico imperante por estos predios hasta el presente.
2.2 Bretton Woods y el nuevo orden capitalista mundial. Venezuela hacia un Nuevo Ideal Nacional.
Corre al año 1944. Mientras resuenan las piezas de artillería en las planicies de Europa Occi-dental, simultáneamente con los avances aliados sobre las posiciones japonesas en el Mar de China, el Mar del Coral y las estribaciones montañosas de Birmania, en los Estados Uni-dos William Clayton, Secretario de Estado de la administración Truman, plantea que el triunfo en la guerra por parte de las armas norteamericanas, resulta una verdad concluyente. Ante el hecho irrefutable de una victoria, Clayton, avizorando junto con Truman lo que años antes había predicho Franklyn Roosvelt, planean las acciones necesarias para convertir al mundo de la postguerra en un mercado global, confiable, permanente y seguro para los productos norteamericanos.
Ello implica lograr desde ya (1944) los acuerdos necesarios entre las naciones “victoriosas” así como aquellas del entorno de influencia de los Estados Unidos, a los fines de crear un mundo dependiente no solo del suministro de los recursos financieros indispensables para la reconstrucción, sino también para el impulso de lo que por vez primera se califica como “Desarrollo Económico”, particularmente en las naciones latinoamericanas, mediante la oferta continua de bienes de capital como de consumo, todo por supuesto de suministro exclusivo de la victoriosa nación del norte.
Es así como entre el 1 y el 22 de julio de 1944, se realiza en los Estados Unidos, concreta-mente en el estado de New Hampshire, en el complejo hotelero de verano conocido como Bretton Woods, la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, en cuyo contexto se producen las deliberaciones que dan como resultado la fundación del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, mismos que se vuelven operacionales justo en 1946.
En Abril de 1948, entre el 8 y el 10, se realiza en Bogotá la Conferencia Panamericana, reu-nión donde participan los Estados de la región, comprometidos con la corriente “desarrollista” originada en los Estados Unidos, luego del encuentro veraniego de cuatro años antes. Aún cuando por parte de Venezuela asiste Rómulo Betancourt Bello, en representación del nuevo gobierno electo en enero de ese mismo año, apenas el 24 de noviembre, ocho meses después, se produce el golpe que derroca a Gallegos, siendo sustituido por una Junta Militar abiertamente afecta los intereses norteamericanos.
Para 1952 se ha instalado en el país una dictadura militar, a cuyo frente se coloca el General Marcos Pérez Jiménez, realizando entonces el primer “plan integral de desarrollo” como colofón de aquellos intentados anteriormente, en particular en los años de gobierno militar, pero sin ningún enfoque metodológico particular sino más bien bajo la sombrilla protectora de un sonoro lema conocido como el Nuevo Ideal Nacional. Este “plan” pretende empujar al país hacia un “futuro promisor” mediante un accionar masivo en dirección a la urbanización extensiva, intensiva y faraónica, en el contexto de un reforzamiento del sentimiento nacionalista, la exaltación de los Padres de la Patria y la mo-dernización de las Fuerzas Armadas mediante la adquisición de equipo militar de última generación, destinado fundamentalmente a la protección y defensa de la soberanía nacional. Este decurso obedece a las aspiraciones de la joven generación militar que participara en la llamada Revolución de Octubre, de la cual Pérez Jiménez fuera miembro prominente.
En el período comprendido entre 1950 y 1958 gobierna a América Latina una cofradía mili-tar conocida como la Confederación de las Espadas la mayoría de cuyos integrantes (se exceptúa de este grupo al gobierno militar argentino, liderado por el General Juan D. Perón) se manifiesta en abierta protección y promoción de los intereses norteamericanos.
Es así como entonces en Venezuela, en el contexto del Nuevo Ideal Nacional se crean el Ministerio de Minas e Hidrocarburos y la Oficina de Estudios de la Presidencia de la República, el primero para la administración, regulación y control de las relaciones del Estado con las empresas transnacionales de petróleo, y la segunda para la “estudio, planeación, proyección e instalación” de las industrias básicas del hierro y el acero, así como de la industria petroquímica nacional.
Sin constituir esfuerzos metodológicos formales en lo que respecta a Planificación per se, no pueden sin embargo sustraerse tales acciones del marco de los procederes tendentes a conducir al país hacia el destino que en Bretton Woods se había preconfigurado. No es sino hasta la desaparición de los gobiernos militares y la instalación (intencional) de la intitulada Democracia Representativa, que se inicia en la región la formalización del concepto y la creación del primer modelo de dirección hacia ese espejismo denominado Desarrollo Económico.
Se ha instalado pues en el mundo el Capitalismo Norteamericano, una novedosa versión local y globalizadora del viejo Liberalismo nacido en la Francia Revolucionaria, edulcorado con los efluvios modernizadores de la Revolución Industrial que liderara Inglaterra en las postrimerías del siglo XIX y galvanizado con un triunfo indiscutible en la última gran confla-gración mundial. Estados Unidos de Norteamérica van al asalto del mundo y en tal sentido acota Miguel Ángel Contreras Natera:
“En el mundo de la Segunda Posguerra, el desarrollo se concebía sobre la base de un con-junto de universales evolutivos en el que el modelo implícito de modernidad eran los Esta-dos Unidos, o más concretamente, las variables del modelo que evocaban los principios de la sociedad estadounidense” (Contreras:2000,87)
2.3 El siglo XX. Segundo Período. El Modelo de Desarrollo de la CEPAL.

Muere el primer cincuentenario del siglo XX y tras él fenecen también los gobiernos milita-res en América Latina. Sustituidos por gobiernos civiles, de vocación democrática, se impone entonces para Estados Unidos un “viraje estratégico” Para nadie es un secreto que tras la caída de muchos de los establecimientos castrenses como destinos de Estado, está la concertación del gobierno de los Estados Unidos con los dirigentes de las fuerzas políticas locales que favorecen sus intereses ideológicos y económicos. Es entonces como utilizando de marco referencial los planteamientos que desde la CEPAL (Comisión Económica para América Latina, 1948) se vienen haciendo con relación a la interpretación modernista del Desarrollo, los Estados Unidos exige de esos nuevos gobiernos la adopción de un modelo económico que favorezca la libre empresa, el libre comercio y el libre tránsito de capitales. A contrapelo, la CEPAL, por boca del brillante economista argentino Raúl Prebish (mencionado en este trabajo en líneas previas) propone un modelo donde se privilegie el protagonismo del Estado como promotor del Desarrollo, así como un concepto medular en el camino exitoso hacia el futuro: la industrialización de las naciones de la región por la vía de la sustitución de importaciones, conocida formalmente como Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI).

El 6 de Diciembre de 1958 los entonces candidatos a la Presidencia de la Republica de Venezuela (Rómulo Betancourt, Rafael Caldera, Jóvito Villalba y Wolfgang Larrazabal), se comprometen (los tres primeros además con arreglo al llamado Pacto de Punto Fijo, suscrito el 31/10/1958), al cumplimiento de un programa de gobierno, mediante la firma de lo que se llamó Declaración de Principios y Programa Mínimo de Gobierno. En ese documento se recogen los extremos de las políticas básicas que deberían regir la gestión de gobierno en el quinquenio 1958-1963 y relativas a administración pública, así como también a la acción política, las relaciones entre la iglesia y el Estado, la economía, el mane-jo de los recursos mineros, la paz laboral y social, la educación, la inmigración, las relaciones internacionales y las Fuerzas Armadas.

Resulta fundamental centrarse en los extremos o compromisos relativos a la política económica y fiscal, por cuanto de allí se derivaron los cursos de acción relativos a la planifi-cación del Estado en los quinquenios posteriores. La política económica esbozada en el documento referido, reza textualmente:

“El Estado reconoce la función primordial que cumple la iniciativa privada como factor de progreso y la colaboración en este mismo sentido de las inversiones extranjeras; por consi-guiente las estimulará y protegerá dentro de los límites establecidos por el interés público y social y el ejercicio cabal de la soberanía nacional” (Declaración de Principios; Documentos Políticos; 327,1959)

En ese sentido, se trazan seis líneas básicas de acción (en el contexto del compromiso de un programa mínimo de gobierno) que luego se transformarán en ejecutorias concretas, una de ellas un plan integral de desarrollo. Así se plantea en el documento citado:

1.- La elaboración de un plan integral de desarrollo económico de largo alcance “…que con-temple todos los aspectos de la producción industrial y agropecuaria y sus conexiones con otros factores de progreso como vialidad, educación, sanidad, etc.” (Declaración de Princi-pios; Documentos Políticos; 327,1959)

2.- La elaboración y tratamiento interno de las materias primas minerales tales como el hierro y el petróleo.

3.- La utilización de la Corporación Venezolana de Fomento, el Banco Industrial y el Banco Agrícola y Pecuario, como motores del desarrollo nacional.

4.- La reorganización y ampliación de las empresas del Estado dedicadas a la actividad pe-troquímica y siderúrgica.

5.- La Reforma Agraria, como expresión fundamental de la modernización y cambio profundo de la propiedad y/o tenencia de la tierra.

6.- La modernización del sistema tributario.

Estas seis líneas resumen el esquema normativo que se establecerá como marco de referencia en la elaboración formal de los Planes de Desarrollo en Venezuela y de hecho constituyen los planteamientos cardinales de la definición de Desarrollo planteada por Prebish y la CEPAL. En términos directos: es esta la primera vez que se menciona en un documento oficial la palabra Desarrollo, la creación expresa de un plan que tenga como meta esta distinción y la declaración taxativa del papel del Estado en la promoción de tal concepto, que además se inscribe en el contexto referencial adoptado por la región luego de la formalización teórica expresada por un organismo intrarregional, adscrito a las Naciones Unidas, en este caso, la CEPAL.

Al elegirse el Congreso Nacional y redactarse la entonces nueva Constitución Nacional de 1961, el principio del Estado promotor del Desarrollo, la protección a la iniciativa privada y la planificación como instrumento, se consagran en los artículos 95 y 98, mismos que esta-blecen:

“El Estado promoverá el desarrollo económico y la diversificación de la producción con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza, aumentar el nivel de ingresos de la población y fortalecer la soberanía económica del país” (Art.95; Constitución de la República de Venezuela, 1961)

“El Estado protegerá la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad de dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción, y regular la circulación, distribución y con-sumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo del país” (Art.98; Constitución de la Re-pública de Venezuela, 1961)

2.4 Los Planes de la Nación. El Modelo Económico, el Modelo Político y el Modelo Social.

Como se ha expresado en líneas precedentes, el triunfo indiscutible de los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial impuso un Modelo Económico, su correspondiente Modelo Político y su consecuente Modelo Social. Con abstracción de las consideraciones que pudiesen derivarse del examen, a la luz de la Teoría Política, en relación al hecho de que lo histórico condiciona lo político y lo económico también ejerce una suerte de acción recíproca sobre lo político, a los fines de la exposición subsiguiente, se partirá de la existencia de un contexto histórico que, a todas luces, impuso un decurso sobre cual pareció gravitar cierto consenso general.

En los Estados Unidos floreció una versión de Capitalismo propio, nacido de la industrializa-ción, pero en el contexto social y político heredado de la Inglaterra calvinista y puritana que solo concebía el ejercicio del poder por parte de quienes fuesen “buenos cristianos, trabajadores, respetuosos y temerosos de Dios”

Cuando se reunieron las trece colonias independientes y redactaron la Constitución en 1787, con aprobación ese mismo año y ratificación en 1788, las condiciones para ser electo delegado o representante de la comunidad, eran claras: hombres de bien, blancos, dedica-dos a alguna actividad industriosa o comercial, de probada honestidad, y cumplidores de sus deberes con la iglesia local.

En tal sentido, con independencia del desarrollo que con posterioridad acusara el capitalis-mo norteamericano, estructuralmente no existe para los gobiernos estadounidenses otra versión del poder político que no implique su inextricable relación con lo comercial, el ejer-cicio de ese poder por parte de una élite y la existencia de un régimen de representación de esos ciudadanos “ejemplares” en relación a sus comunidades de pertenencia. Es, en suma y como heredad inextinguible, la misma condición que privó en la Inglaterra del siglo XIII para la fundación del Parlamento Británico bicameral.

Así, ante la nación norteña triunfante, el Nuevo Orden Mundial debía obedecer a esas presunciones, dando como resultado una tríada de normas estructurales básicas:

1.- El Modelo Económico debe ser aquel que privilegie el libre comercio, la libre circulación del capital y los principios liberales de la industriosidad humana, entendida esta como la libertad de creación comercial y la disposición también libre e imponderable de las ganan-cias que su ejercicio encarne.

2.- El Modelo Social debe prever la existencia de una élite, que represente a las mayorías, estén de acuerdo con ella o no, que privilegie ante todo el Modelo Económico y que se dedique a las artes y oficios de los que este dispone como razón de vida y existencia permanente.

3.- El Modelo Político debe ser entonces aquel que permita la libre elección de los representantes al Poder Político, siempre claro que los candidatos pertenezcan a la élite, o hayan hecho méritos suficientes (ergo hayan realizado las artes comerciales y generado las suficientes ganancias) como para pertenecer a ella, permitiendo la alternancia de todos los miembros o al menos de una mayoría igualmente representativa, dentro de un ámbito de corresponsabilidad en y para la administración de la cosa pública.

Traduciendo esos tres principios en formas reales, el Modelo Económico debe ser el Capitalismo Liberal, al estilo norteamericano; el Modelo Político, la Democracia Representativa, Alternativa y Responsable; y finalmente el Modelo Social debe responder a una sociedad de clases, donde todos entiendan la preeminencia y prominencia de la élite.

La proyección sobre América Latina de esta concepción y su adecuación a los Planes de Desarrollo, se tradujeron en ciertamente la existencia de una élite política y económica, al servicio de los intereses de esas ideas y consecuentemente de aquellos representados por los Estados Unidos, en el contexto de gobiernos democráticos que consagrasen en sus Constituciones formas representativas, alternativas y responsables de ejercer el poder político, y condujesen a sus países por modelos de desarrollo que encarnasen estos valores.

Es entonces que estas definiciones privaron en la elaboración de los Primeros Planes de Desarrollo en la Región Latinoamericana (Urquidi) y particularmente en Venezuela, circunstancia que se vio materializada en los Planes de la Nación, en particular entre el primero y el quinto.

2.5 Los Planes de la Nación de I al V. La Expansión Petrolera. La Gran Venezuela

Preconfigurado un modelo y concertada una acción continental bajo la tutela de los Estados Unidos e instalados en la mayoría de los países latinoamericanos gobiernos de aparente vocación democrática, se inicia entonces el proceso de planificar intencionalmente para el modelo de Desarrollo Económico que primara las condiciones reiteradamente expuestas en líneas previas. Para ello resultaba fundamental la creación de organismos con la suficiente capacidad técnica para acometer la realización de planes a largo plazo. Es así como en Venezuela se funda al Oficina de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, luego conocida ampliamente como CORDIPLAN, hecho que se produce por decreto ejecutivo (número 492) del 30 de Diciembre de 1958.

Son difíciles sus inicios ya que tiene que comenzar su labor planificadora en el contexto de una crisis económica, caracterizada por importantes conflictos sociales, además en el ámbi-to de un nuevo gobierno sin fortaleza política suficiente. De ahí que el primer plan de la nación, se caracterizara por un profundo pragmatismo, conducente a la ubicación de los sectores prioritarios, sus problemas atinentes y las acciones más inmediatas. Eso hace que en términos conceptuales el plan se orientase a la imbricación de lo económico y lo político, en atención al reclamo de acción urgente nacida de la satisfacción de las necesidades perentorias.

En lo metodológico, el plan debía ceñirse a las previsiones de la CEPAL, en particular a la institucionalización de la política de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), privilegiando la iniciativa privada local, conforme los principios acordados por los partidos gobernantes, pero conservando el Estado su papel de promotor del Desarrollo. Esta circunstancia generó tensiones importantes, por cuanto que el sector privado nacional de entonces, interpretaba este rol como un intento del Estado por intervenir la empresa privada, hecho que durante el gobierno militar jamás había acontecido.

En medio de un ambiente de múltiples conflictos en ciernes, se logra concertar el primer Plan de la Nación, concebido en los términos y previsiones de la óptica metodológica nor-mativa, esto es, planes por sectores, con normas específicas de cumplimiento y desempeño, con el uso eficiente de los recursos y la selección de técnicas que las prioridades estableciesen, así como un mecanismo eficaz de indicadores capaces de suministrar las mediciones necesarias para un objetivo seguimiento.

La gestión de gobierno de Rómulo Betancourt se trató de encaminar por tales lineamientos, pero al no existir ni el compromiso de los actores, ni las condiciones para el cumplimiento estricto de las previsiones del Plan, se tomaron algunas de sus directrices más como sugerencias que como cursos concretos de acción y algunas de sus políticas como paliativo inmediato a la tensión interna.

Finalmente, al ser CORDIPLAN una oficina adscrita a la Presidencia de República, aún con asistencia al Consejo de Ministros, su función se vio limitada a la mera formulación del plan y a la sugerencia eventual, pocas veces escuchada, a otros entes de la administración pública nacional.

Se transitó entonces por un camino similar hasta la culminación del IV Plan de la Nación, transformándose estas piezas en elaboradas e impecables muestras de limpio enfoque normativo, de obligatoria consulta a cualquier fin, menos al propósito de vertebrar el Desa-rrollo.

Cuando se inicia el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, el país atraviesa por el gran boom petrolero de 1973. Avivados por las brazas de la guerra en el Medio Oriente, más la fuerte invasión de petrodólares a la economía mundial, surgidos de Estados Unidos por el abandono del Patrón Oro, los precios del petróleo alcanzan máximos nunca conocidos. Así por ejemplo, en un solo año, los precios ascienden desde un promedio de dos dólares por barril, a casi treinta dos, lo cual implicó una avalancha incontenible de ingresos hacia los países exportadores de crudo.

Esta torrentera de divisas induce la creación de un nuevo concepto, pregonado con altiso-nancia en el programa de gobierno de Acción Democrática: La Gran Venezuela. Al asumir la Presidencia, Pérez anuncia el V Plan de la Nación, cuyo contenido, con la misma estructura normativa de los anteriores, implica sin embargo el acometimiento de grandes obras de infraestructura, la potencialización de las industrias básicas nacionalizadas, el impulso sos-tenido y definitivo de la ISI, además del apoyo irrestricto al capital extranjero y a la gran iniciativa privada local, factores fundamentales en la motorización del progreso.

En tal sentido y bajo la presión que imponían estos imponderables retos, el Presidente Pérez, eleva la condición de CORDIPLAN de oficina a Ministerio de Estado, otorgando a este alto organismo del Ejecutivo Nacional poder sobre la planificación financiera y fiscal, así como la exigencia a otros entes de la administración pública sobre el cumplimiento de los extremos del Plan que le fueran atinentes.

En tal sentido acota Fernando Hernández, Viceministro de Planificación y Desarrollo para el año 2000, en su ponencia ante el Seminario de Alto Nivel sobre la Planificación, realizado en La Habana, Cuba, entre los 16 y 17 de Noviembre de aquel año:

“El jefe de CORDIPLAN de bajo perfil se transformaba en un Ministro de Estado muy deliberante, asumiendo el liderazgo en la conducción del programa económico contenido en el V Plan de la Nación. Este nuevo estilo necesitaba manejar diversos factores de poder que lo fortalecieran políticamente y sobre todo tener la confianza y el apoyo del Presidente de la República, ya que su extremo dinamismo le generaba actores de oposición dentro del mismo gobierno” (Hernández: 2000, 248)

A grupa de “La Gran Venezuela” se cabalgó en todo el período de Pérez, logrando la cons-trucción de proyectos elefantiásicos, muchos de los cuales se quedaron a medio camino, favoreciendo una evidente corrupción multifronte y promoviendo un crecimiento incontrolado del Estado, mismo que resultaba hasta natural por el tamaño de los emprendimientos previstos en el V Plan. Pronto se convertirá en espejismo “La Gran Venezuela” del V, dando paso a la crisis financiera de los años 80 y una nueva visión planificadora de cara al VI y al VII.

2.6 Los Planes de la Nación. Del VI al VIII. El Neoliberalismo y el Estado Mínimo. El Gran Viraje.

La borrachera financiera mundial de la que disfrutaran las economías de los países exporta-dores de crudo y aquellos otros proveedores de materias primas beneficiarios del inconte-nible raudal de petrodólares, genera el gigantismo estatal, la instalación de la corrupción local y la tendencia perniciosa a la obtención de un medio de vida muelle.

Esta práctica tocará fondo con el anuncio de la moratoria mexicana de 1982, circunstancia que resultará común a toda la región y dispondrá de un nombre a partir de ese hito: La Deuda Latinoamericana. Venezuela no podía ser la excepción, aún a pesar de haber dispuesto de ingresos equivalentes a veinte Planes Marshal, como coloquialmente se conoció al Plan de Reconstrucción de Europa. Agobiado por una importante deuda pública, en particular externa, el gobierno siguiente se amarra de un discreto VI plan, aún sumido en la tónica normativa y relleno de un denso corolario de buenas intenciones más que previsiones realizables.

Al evaluar el inmenso peso de los problemas, la imposibilidad de su resolución real y en la necesaria instrumentación de políticas a muy corto plazo, los planificadores que entran al VII Plan de la Nación lo hacen con una nueva visión metodológica: El Enfoque Situacional. Al respecto acota Hernández:

“Durante el año 1984 y en ocasión de la preparación del VII Plan de la Nación, se produce un cambio de metodología de planificación normativa a situacional (…) se abandona la dimensión sectorial de trabajo en planificación, para planificar en el ámbito de problemas. Este cambio de metodología, mejora el enfoque coyuntural de la planificación, pero pone en evidencia, aún más, las debilidades técnicas de la Oficina. Las expectativas que crea el cambio de metodología se truncan con los resultados alcanzados…” (Hernández: 2000,249)

Obtiene el triunfo electoral en los Estados Unidos el republicanismo ortodoxo y conservador norteamericano en las alas anchas del sombrero cowboy de Ronald Reagan, mientras en la vieja Albión, es nombrada por el parlamento británico la nominada con posterioridad “Dama de Hierro”, Margareth Thatcher. Milton Friedman, Francis Fukuyama y los ultraconservadores del mundo, hablan del nuevo siglo del liberalismo. Se culpa de todos los males del mundo al “exceso de Estado” El hombre debe y tiene que ser libre, pero en particular libre para negociar. Hace su entrada triunfal en el mundo el nuevo liberalismo, bautizado de manera más escueta y expedita, como suelen ser las cosas en la siempre impoluta y eficiente empresa privada: El Neoliberalismo.

Arranca entonces el VIII Plan de la Nación con una nueva etiqueta y también con una segunda aparición de Carlos Andrés Pérez en la escena pública nacional, al frente de la Presidencia de la República y con un nuevo slogan vestido de potente fuerza motivacional: El Gran Viraje.

Los lineamientos generales del VIII Plan son claros:

“La nueva estrategia requiere de un Estado fortalecido y eficiente que promueva la competencia y estimule la expansión y consolidación de una moderna economía de mercado, sobre la que debe recaer la responsabilidad fundamental del futuro desarrollo nacional” (VIII Plan de Nación; CORDIPLAN, 1990)


Es entonces cuando se configuran los tres elementos emblemáticos del Neoliberalismo en Venezuela:

a) El llamado Ajuste con Crecimiento.
b) La Privatización del Estado.
c) El privilegio de lo Privado en perjuicio de lo Público.
El Ajuste con Crecimiento implica el desmantelamiento del Estado asistencialista a favor de la empresa privada y el mercado como reguladores de la relación ciudadano-país, trocada en consumidor-mercado. Esto implica la liberación masiva de precios, la desaparición o minimización del control del Estado sobre la actividad privada y lo que se da en llamar con estridencia “la liberación de las fuerzas productivas del Mercado”

La Privatización del Estado supone la salida definitiva de lo Público en aquellas actividades “inherentes con exclusividad de la empresa privada”, en opinión de quienes propugnan la acción abierta de la todo poderosa mano del Mercado. Mediante la venta de las que fueran las industrias básicas o parte de ellas, los servicios públicos y las entonces llamadas Empresas del Estado, con ubicación en lo que también se llamó la Administración Pública Descentralizada, se aplica un concepto de Privatización que va más allá de la simple transacción de bienes muebles, inmuebles, obligaciones y derechos. Implica la llegada a lo Público de las “eficientes y efectivas prácticas” que habían hecho a la empresa privada exitosa, lo cual garantiza un servicio confiable, seguro y eficiente a la colectividad, además de la estabilidad, la recompensa oportuna y la institucionalización de la “meritocracia” para los trabajadores de la administración pública nacional.

Consecuentemente comienza a privilegiarse todo lo Privado respecto de lo Público. En una suerte de contramarcha desde La Gran Venezuela a El Gran Viraje las ópticas de la planificación cambian radicalmente de puntos de vista. Tal y como afirmase el Dr. Jorge Giordani en su crítica al VIII Plan de la Nación:

“La pretensión de acabar con el “Estado Benefactor Populista”, con una crítica que parte del modelo sustitutivo de importaciones y su correlato clientelar partidista, busca redimensionar el Estado para asignarle funciones primarias según la concepción neoliberal (…) Con el Quinto Plan se buscaba un rol expandido para el Estado, ahora se intenta su comprensión”(Giordani en Hernández; 2000; 250)

El Octavo Plan concluye sus previsiones estratégicas con las aplicación del entonces llamado “Paquetazo Económico”, como recurso estructural para la el avance hacia el modelo neoliberal allí propuesto y en el contexto del denominado Ajuste con crecimiento. El efecto final sobre el colectivo, devino en una situación de difícil aguante por parte de la población en situación económica y social más comprometida, ocasionando explosiones sociales como el llamado Caracazo, acaecido en el país el 27 de noviembre de 1989 y su corolario final en el golpe militar del 4 de febrero de 1992.

Resulta un hecho concluyente que entre 1960 y 1992, se hizo el esfuerzo sistemático por crear un pensamiento planificador en torno al Desarrollo como problema, mediante la creación de organismos de alta capacitación técnica, así como el emprendimiento de acciones de preparación del recurso humano idóneo para su conducción. Diferentes enfoques metodológicos se abordaron con seriedad en y para la realización de la tarea, y resulta igualmente un hecho incontrovertible que tales acciones persuadieron a un país y a la clase política, en torno a la necesidad imperiosa de poseer tanto los mecanismos como el instrumento
matriz, expresado en un Plan Nacional, para poder entrarle de lleno a la dura labor que significa el Desarrollo.

Lo lastimoso es que todo el esfuerzo, sin poder calificarlo de vano, no ha funcionado de manera vertebrada, convirtiéndose cada ocasión en una difícil reconstrucción de métodos y nuevos emprendimientos, con fines y metas disímiles, además de cursos de acción diversos. Claro lo expresa Fernando Hernández cuando afirma:

“…no se encuentra una especie de hilo conductor en materia de fundamentación teórica y metodológica que permita el enlace secuencial entre los planes con el propósito de que la suma de los logros alcanzados en cada plan conduzca a ir solucionando paulatina pero sos-tenidamente los vigentes problemas que padece el país” (Hernández; 2000;251)

2.7 El Proceso de Cambio y la concepción del Desarrollo en el contexto de un nuevo Modelo Político, Económico y Social. El Plan Nacional Simón Bolívar.

2.7.1 El proyecto bolivariano.

Tras décadas de profunda crisis e inestabilidad política, económica y social, hoy día, Vene-zuela se encuentra atravesando por una etapa de importantes cambios y transformaciones en todos los órdenes de la vida nacional. El Estado y la sociedad se encuentran ubicados entre dos modelos políticos: uno emergente y alternativo que todavía no se establece plenamente, y otro en declive que aún tiene vigencia en muchos aspectos. Las fases de transición , se caracterizan por ser conflictivas y el caso venezolano no ha sido la excepción. En tal sentido, la realidad del país ha venido reflejando latentes y manifiestos síntomas de polarización política e intolerancia en la medida en que se conso-lida el régimen político y socio-económico establecido en la Constitución de 1999.

Una tensa situación sociopolítica no ha impedido generar importantes avances en la recon-figuración del sistema político venezolano surgiendo, al menos desde el punto de vista formal, un nuevo modelo de democracia que le otorga un carácter vinculante a la participación ciudadana (Salamanca, 2002). Un proyecto político que busca generar espacios propicios para la interacción Estado-sociedad, incorporando actores excluidos en el marco del denominado “sistema populista de conciliación de élites” (Rey, 1998) asociado a la Constitución de 1961 y al régimen bipartidista que caracterizó la etapa puntofijista posterior al derrocamiento de la última dictadura en 1958.
En consecuencia se plantea, por parte de los actores emergentes, la refundación del Estado y la sociedad para hacerlos más democráticos. La propuesta queda reflejada en la Constitución Nacional de 1999 a través de la construcción de tres elementos estratégicos, a saber (D’Elía, 2006a: 201-202):
 ‘Una ciudadanía social que se fundamenta en los derechos sociales y el reconoci-miento expreso de los sujetos de estos derechos, a diferencia de una ciudadanía de carácter únicamente política y fundamentalmente electoral’.
 ‘Un modelo participativo y protagónico de democracia, en contraposición al modelo representativo y alternativo que se instauró en las décadas anteriores’.
 ‘Un sistema económico justo, orientado a recuperar las riquezas internas del país como instrumento de cambio en la estructura productiva, soberanía política y seguridad nacional’.

En otras palabras, con la promulgación de la Constitución de 1999, como expresión del nue-vo proyecto político hegemónico (López Maya, 2005), se sientan las bases de un nuevo andamiaje jurídico-institucional cuyo núcleo de acción política se pretende desplazar paulatinamente de los partidos a las organizaciones sociales de base comunitaria, en pro de la consolidación de una ciudadanía social universal en el marco de un sistema económico endógeno, sustentable y humanista (ver diagrama 1).













Diagrama 1.
ANTECEDENTES DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL VENEZOLANA

Fuente: Elaboración propia.

Con la llegada al gobierno de Hugo Chávez y su proyecto bolivariano ,se han generado en el país una serie de cambios institucionales y de gestión que invitan a reflexionar acerca de la manera en que se ha afrontado la atención a las necesidades (objetivas y subjetivas) de la población y el reconocimiento de éstas como derechos ciudadanos consagrados constitucionalmente. Estas modificaciones han tenido importantes repercusiones en los procesos de planificación de políticas públicas (fundamentalmente a escala local y micro-local), otorgando un rol protagónico a las comunidades como sujetos activos en su propio proceso de desarrollo social y económico, bajo una lógica de corresponsabilidad entre el Estado y la ciudadanía.

La Carta Magna, además de promover la participación ciudadana corresponsable, delimita un Estado interventor con múltiples funciones en lo social. Con la publicación de las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social 2001-2007 (PDESN) como programa de gobierno se establecen nuevas estrategias en materia económica y social centradas en el ser humano y sus derechos (ver cuadro 1). En el mencionado documento se establecen cinco objetivos denominados equilibrios.

En el plano social el objetivo es alcanzar la justicia y la equidad mediante la inclusión progresiva, dejando de lado las políticas compensatorias. En el aspecto económico, se plantea avanzar hacia la diversificación productiva mediante la adopción de un nuevo modelo de desarrollo sustentable centrado en las potencialidades del país. En el ámbito político-institucional, se menciona la construcción de la democracia bolivariana de carácter participativo, protagónico y corresponsable. En lo territorial, se propone alcanzar la “desconcentración desconcentrada”. Por último, en lo internacional, se busca contribuir a la multipolaridad y fortalecer nuestra soberanía.

Cuadro 2
PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LA NACIÓN 2001-2007

Equili-brios Objetivos Estrategias Sub-objetivos
Social Alcanzar la justicia social Incorpora-ción progre-siva
(inclusión) -Garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa.
-Mejorar la distribución del ingreso y la riqueza.
-Fortalecer la participación social y generar po-der ciudadano, en espacios públicos de deci-sión.
Económi-co Desarrollar una
economía productiva Diversifica-ción produc-tiva -Alcanzar un crecimiento económico sostenido y diversificado.
-Eliminar la volatilidad económica.
-Internalización de los hidrocarburos.
-Desarrollar la economía social.
-Alcanzar la sostenibilidad fiscal.
-Incrementar el ahorro y la inversión.
Político Construir la democracia
Bolivariana Participación protagónica
correspon-sable -Consolidar la estabilidad política y social.
-Desarrollar el nuevo marco jurídico-institucional.
-Contribuir al establecimiento de la democracia participativa y protagónica.
Territorial Ocupar y consolidar el territorio Descentrali-zación des-concentrada -Aumentar las actividades y población en áreas de desconcentración.
-Incrementar la superficie ocupada.
-Mejorar la infraestructura física y social para todo el país.
Interna-cional Fortalecer la soberanía nacional y
promover un mundo mul-tipolar Pluralización multipolar -Impulsar la multipolaridad de la sociedad inter-nacional.
-Promover la integración latinoamericana y caribeña.
-Consolidar y diversificar las relaciones interna-cionales.
-Fortalecer el posicionamiento de Venezuela en la economía internacional.
-Promover un nuevo régimen de seguridad integral hemisférica.

Fuente: MPD (2001).

Como se observa, estos nuevos objetivos de desarrollo implican cambios sustanciales en la manera en que se venía gestionando durante los últimos años del puntofijismo la “cuestión social”, entendida como el “... conjunto de aspectos de la vida social y económica que tenemos razones para incluir en la esfera de las políticas públicas o en el campo de las relaciones entre el Estado y la sociedad” (D’Elía, 2005: 13). No obstante, el proyecto bolivariano ha propiciado cambios en las estrategias de desarrollo y en el modelo de democracia, situaciones que traen consigo la aplicación de un enfoque de planificación acorde con sus objetivos.

Es importante destacar que existió una inextricable relación entre las líneas generales del PDESN, (en especial para los equilibrios político, económico y social), y los derechos consti-tucionales ya que los equilibrios derivan de las obligaciones estatales consagradas en la CRBV (ver diagramas 2 y 3). Recuérdese que la acción del Estado debe circunscribirse a la ley y, por tanto, el logro de los objetivos estratégicos del PDESN depende en gran medida de la materialización de los contenidos de los derechos políticos, económicos y sociales. La base legal fundamental del actual plan de gobierno es la CRBV y sus principios de corresponsabilidad, participación, democracia, equidad e inclusión social.









Diagrama 2
Selección de objetivos y estrategias del PDESN



Fuente: MPD (2001).


Diagrama 3
Relación entre objetivos del PDESN y los derechos constitucionales

Fuentes: ANC (1999); MPD (2001).



3.- La Planificación en la Venezuela de hoy.

3.1. La planificación participativa.

La Constitución de 1999 señala que “la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garanti-ce su completo desarrollo…” (art. 62) y se definen como medios de participación “… la elec-ción de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciu-dadanos y ciudadanas…” (art. 70).

Por otro lado, no se tiene planteada, al menos desde el punto de vista jurídico-formal, la exclusión de ningún actor social en los procesos de toma de decisiones ya que la CRBV (art. 299) plantea que “el Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional (…) para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta”.

Otro instrumento legal de ineludible consideración en este ámbito es la Ley Orgánica de Planificación (AN, 2001: art. 58) la cual define la participación social como “…el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construc-ción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación” de políticas públicas. De la revisión del nuevo marco legal y constitucional puede observarse el interés por un cambio en las rela-ciones entre el Estado y la sociedad como una manera de enfrentar los desafíos que nuestra realidad reclama. El Estado retoma el papel rector del desarrollo nacional, tal como ocurrió desde los gobiernos de López y Medina pero esta vez con un fuerte componente de planificación participativa y en el marco de un sistema plenamente democrático.

Adicionalmente, se ha impulsado, el fortalecimiento de una organización social fuerte y participativa capaz de canalizar las demandas de la ciudadanía. Es evidente que la sociedad venezolana de hoy ha sido formada bajo un modelo de democracia representativa por lo que muchos de los nuevos espacios de participación que se han abierto en algunos casos no son aprovechados cabalmente en beneficio de las comunidades. A pesar de las limitaciones es importante señalar que en este momento, como nunca antes, existe conciencia acerca de la necesidad de la participación ciudadana en los asuntos públicos (Salamanca, 2003).

Cuando ocurren dificultades para que la ciudadanía participe y para que los gobernantes asuman la rendición de cuentas a sus gobernados nos enfrentamos a un problema tanto del sistema institucional (por su incapacidad de adaptarse a las exigencias de participación) como de cultura política (heredada del centralismo), resumiéndose en una población poco interesada en exigir cuentas y realizar parte del trabajo y unos gobernantes sin valores a favor de la participación (Salamanca, 2003).

La participación se ha convertido en el elemento que caracteriza (y le otorga el carácter innovador) a esta nueva etapa en las relaciones Estado-sociedad y las políticas públicas como resultado de esa interacción han venido incorporando un enfoque de planificación pública orientado en ese sentido como en el caso de los Consejos Comunales como espacios de “…articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades (AN, 2006: art. 2).

Si comprendemos la planificación participativa como el “proceso de construcción de una situación deseada por diversos actores, que armonizan sus intereses particulares en función de una visión común” (fudeco, s/f), los agentes involucrados estarán en las siguientes etapas:

• Identificación y análisis de los factores que describen, condicionan y determinan la realidad a transformar.
• Proposición de alternativas de acción para generar cambios y mejoras.
• Establecimiento de estrategias para vencer obstáculos.
• Ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones.
• Implementación de los correctivos.
• Sistematización del proceso vivido para el aprendizaje.


3.2 EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN.

El Sistema Nacional de Planificación (SNP) es una red de organismos encargados de generar un conjunto de pautas y directrices que orienten la gestión pública. Dichos lineamientos van en función de alcanzar propósitos, tomando en consideración y como base fundamental la participación de los ciudadanos en el proceso de planificación.

El SNP contempla varias instancias desde el nivel macro al micro, pasan por el nacional, coordinado por el Consejo Federal de Gobierno, (ANC, 1999: art. 185); el estatal coordinado por los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, (ANC, 1999: art. 166) y el local coordinado por los Consejos Locales de Planificación Pública (ANC, 1999: art. 182) (ver diagrama 5). Más recientemente se incorporan los Consejos Comunales.

A escala micro-local, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (AN, 2002: 8) definía los Consejos Comunales y Consejos Parroquiales como “centro principal de la parti-cipación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la Comunidad organi-zada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los Consejos parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo”.

Diagrama 4.
Sistema Nacional de Planificación

Fuente: Maingón (2007: 137).

En 2006, entra en vigencia la nueva Ley de los Consejos Comunales y con ello queda dero-gado el artículo antes mencionado. Ahora el nexo, desde el punto de vista legal, entre el Consejo Local de Planificación Pública y el Consejo Comunal queda regulado en la Ley de los Consejos Comunales (AN, 2006: art. 20). Tales instancias son una fórmula promotora para el desarrollo de la participación ciudadana en función de las soluciones posibles a los problemas sociales de las comunidades, es decir, en cada ámbito comunal-comunitario se sintetizarán los problemas en orden de prioridad a través de un diagnóstico participativo que la sociedad del lugar formulará a través de su esencia organizacional, que en este caso será mediante las asambleas de ciudadanos contempladas en la Constitución Nacional (ANC, 1999: art. 70).

3.3. Fases de la planificación y viabilidad.

El proceso de planificación es concebido como un proceso de construcción a partir del cual se establecen trayectorias hacia imágenes objetivo que modifiquen las condiciones iniciales. Posterior a la ejecución se requiere la evaluación de los resultados y medición de impacto, no sin antes contar con el control social y el seguimiento a la trayectoria. Veamos en detalle los conceptos mencionados (AN, 2001):

• Construcción: definición en un plan de una o varias imágenes objetivos, partiendo de determinadas condiciones iniciales y estableciendo las trayectorias que conduz-can de las condiciones iniciales a la imagen objetivo
• Imagen objetivo: el conjunto de proposiciones deseables a futuro para un período determinado, elaboradas por los órganos de planificación.
• Condiciones iniciales: un conjunto de características de la realidad del país al mo-mento de la planificación
• Trayectorias: las vías de transición de las condiciones iniciales a la imagen objetivo.
• Evaluación de resultados: la valoración de los órganos de planificación, que les permite comprobar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en el plan.
• Control social: la participación de los sectores sociales en la supervisión y evaluación del cumplimiento de las acciones planificadas, y la proposición de correctivos, cuando se estimen necesarios.
• Seguimiento a la trayectoria: la potestad de los órganos de planificación de evaluar si las acciones implementadas conducen al logro de las metas y objetivos estableci-dos en el plan, o si aquéllas deben ser modificadas.
• Medición del impacto: de las acciones de la planificación, conocer sus efectos en el logro de la imagen objetivo.

Para lograr la imagen objetivo los planes deben ser técnica, financiera y sociopolíticamente viables lo que significa (AN, 2001):

• Viabilidad socio-política: que el desarrollo de los planes cuenten con la participa-ción y el apoyo de los sectores sociales.
• Viabilidad económico–financiera: que el desarrollo de los planes cuenten con sufi-cientes recursos humanos, naturales y financieros.
• Viabilidad técnica: que los planes se elaboren, ejecuten y evalúen con el suficiente conocimiento instrumental y la terminología apropiada.

3.4. La Comisión Central de Planificación.

La Comisión Central de Planificación fue creada conforme a decreto publicado en la Gaceta Oficial del 22 de junio de 2007. El objeto de esta comisión es elaborar, coordinar, hacer seguimiento y evaluar los lineamientos estratégicos, las políticas y planes a ser implementados conforme al Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. Los objetos principales de la comisión son: (i) impulsar la transición hacia un modelo integrado de planificación centralizada; (ii) promover el establecimiento de un estado socialista; (iii) preservar la soberanía nacional; y (iv) promover alianzas internacionales. Para tales efectos todos los órganos de la Administración Pública (ministerios, servicios autónomos, empresas del Estado, etc.) no tendrán autonomía organizacional ni planificación administrativa financiera y estarán sujetos a los lineamientos, políticas y planes de la Comisión Central de Planificación, debidamente aprobados por el Presidente de la República, independientemente de su naturaleza y organización establecidas en las leyes que los crearon.

3.5 El Primer Plan Socialista. Proyecto Nacional Simón Bolívar.

Tal como lo establece la Constitución Nacional el nuevo período presidencial implicó la ela-boración de un nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social, siguiendo la lógica jerárquica de directrices, objetivos, estrategias, políticas y proyectos. La directriz es el área de decisión equivalente al equilibrio en el plan anterior.

Cuadro 3.
Objetivos Del Primer Plan Socialista
Directriz Objetivo
Nueva Ética Socialista • Refundar ética y moralmente la Nación
Suprema Felicidad Social • Reducir la miseria a cero y acelerar la disminución de la pobreza
• Transformar las relaciones sociales de producción construyendo unas de tipo socialistas basadas en la propiedad social
• Fortalecer las capacidades básicas para el trabajo productivo
• Promover una ética, cultura y educación liberadoras y solidarias
• Profundizar la solidaridad con los excluidos de América Latina y el Caribe
Democracia Protagónica Revolucionaria  Alcanzar irrevocablemente la democracia protagónica revolu-cionaria, en la cual, la mayoría soberana personifique el proceso sus-tantivo de toma de decisiones
 Construir la base sociopolítica del socialismo del siglo XXI
 Formar una nueva cultura política basada en la conciencia soli-daria del ciudadano, de sus derechos y responsabilidades
 Construir un sector público al servicio del ciudadano que con-duzca a la transformación de la sociedad
 Ampliar los espacios de participación ciudadana en la gestión pública
 Fortalecer la práctica de la información veraz y oportuna por parte de los medios de comunicación masivos
 Fomentar que los medios de comunicación masivos formen parte de la promoción y defensa de la soberanía nacional
 Consolidar al sistema de comunicación nacional como instru-mento para el fortalecimiento de la democracia protagónica revolu-cionaria y la formación
Modelo Productivo Socialista  Desarrollar el nuevo modelo productivo endógeno como base económica del Socialismo del Siglo XXI y alcanzar un crecimiento sos-tenido
 Incrementar la soberanía alimentaria y consolidar la seguridad alimentaria
 Fomentar la ciencia y la tecnología al servicio del desarrollo nacional y reducir diferencias en el acceso al conocimiento
 Desarrollar la industria básica no energética, la manufactura y los servicios básicos
Nueva Geopolítica Na-cional  Profundizar la cohesión y la equidad socioterritorial
 Desconcentrar actividades y población
 Aprovechar las fortalezas regionales creando sinergia entre ellas
 Hacer posible una ciudad incluyente con calidad de vida
 Proteger espacios para conservar el agua y la biodiversidad
 Elevar los niveles de conciencia ambiental en la población
 Preservar los equilibrios de los ecosistemas ricos en biodiversi-dad
 Alcanzar un modelo de producción y acumulación ambiental-mente sustentable
 Disminuir el impacto ambiental de la intervención humana
 Recuperar los suelos y cuerpos de agua degradados
Venezuela: Potencia Energética Mundial  Convertir a Venezuela en una potencia energética regional y fortalecer la integración energética latinoamericana y caribeña
 Acelerar la siembra de petróleo, profundizando la internaliza-ción de los hidrocarburos para fortalecer la diversificación productiva y la inclusión social
 Asegurar que la producción y el consumo de energía contribu-yan a la preservación del ambiente
 Propiciar, un cambio radical hacia la generación térmica de energía eléctrica adicional con base en el gas y otras fuentes de energía alternativas
Nueva Geopolítica In-ternacional  Fortalecer la soberanía nacional acelerando la conformación del bloque geopolítico regional y de un mundo multipolar
 Diversificar las relaciones políticas, económicas y culturales, de acuerdo con el establecimiento de áreas de interés geoestratégicas
 Profundizar el dialogo fraterno entre los pueblos, el respeto de las libertades de pensamiento, religión y la autodeterminación
Fuente: MPD (2007).
Las orientaciones del nuevo plan conservan muchos aspectos de su predecesor en términos de áreas prioritarias. Sin embargo, se visualiza como una herramienta para la profundización y transformación de la base socio-económica del país hacia un modelo definido como socialismo del siglo XXI, cuyos fundamentos se encuentran aún en pleno debate teórico y metodológico.


4. Instrumentos de Planificación

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Planificación establece un conjunto de planes que a continuación se describen brevemente:

• Plan Nacional de Desarrollo; orienta la acción de Gobierno en el período constitu-cional.
• Plan Operativo Anual Nacional; define los programas y proyectos estratégicos que llevará a cabo el Ejecutivo Nacional.
• Plan Nacional de Desarrollo Regional; define objetivos, estrategias, inversiones y metas para el desarrollo regional a corto, mediano y largo plazo.
• Plan Nacional de Desarrollo Sectorial; define objetivos, estrategias, políticas, medidas, metas y proyectos para el desarrollo de los diversos sectores económicos y sociales.
• Plan Nacional de Desarrollo Institucional; consecución de fines para el desarrollo y modernización de la Administración Pública.
• Plan Operativo; cada uno de los órganos y entes de la Administración Pública debe elaborar su Plan Operativo, donde se plasmen los programas y acciones a desarro-llar en el año fiscal.
• Plan Estadal de Desarrollo; expresa las directrices de gobierno en cada Estado. De-be considerarse lo dispuesto en las líneas generales del Plan de Desarrollo Económi-co y Social de la Nación, el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Re-gional.
• Plan Municipal de Desarrollo; expresa las directrices del gobierno en cada uno de los municipios. Debe considerarse lo dispuesto en las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, el Plan de Desarrollo Regional y el Plan Estadal de Desarrollo respectivo.

Cuadro 4
Planes Nacionales














Estos planes se encuentran vinculados a su vez con las distintas instancias de planificación previstas en el Sistema Nacional de Planificación, distribuidas de manera jerárquica según los niveles de toma de decisiones que cada una conlleve, a saber:
Nivel Nacional; a este nivel encontramos el Consejo Federal de Gobierno, previsto en la Constitución en su artículo 185 como el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y de transferencia de competencias desde el Poder Nacional hacia los Estados y Municipios; está constituido por poder ejecutivo en pleno (Viceministro y Ministros), los Gobernadores de cada entidad y la representación de un Alcalde por Estado, así como de actores de la sociedad organizada.
Nivel Estadal; el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por los gobernadores de cada entidad, tiene por objetivo, según el artículo 25 de la Ley Orgánica de Planificación (LOP), asegurar la coordinación y participación social en la formulación y seguimiento del Plan Estadal de Desarrollo, así como también de los programas y acciones que se ejecuten en cada estado, a fin de garantizar que los mismos se encuentre debidamente articulados con los planes nacionales y regionales correspon-dientes.
Nivel Municipal; Esta instancia está contenida en los Consejos Locales de Planificación, presididos por cada Alcalde de los Municipios correspondientes, quienes deben elaborar el Plan Municipal de Desarrollo, en concordancia con los planes nacionales, regionales y esta-dales. La coordinación de este instrumento debe ir de la mano con los Consejos Locales, los cuales, según el articulado de la Ley de Planificación, deben ser alimentados por los Consejos Parroquiales de Planificación y otros instrumentos de organización comunitaria que permitan complejizar y auditar la pertinencia, eficacia y eficiencia de los proyectos que devienen de la planificación estadal y municipal. Su objetivo es garantizar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan Municipal de Desarrollo, y el resto de los programas de la región.
El instrumento legal que rige el ordenamiento de los llamados CLPP es la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2002 cuyos artículos describen lo siguiente:
Artículo 2° : “El Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de la planifica-ción integral del gobierno local, para lo cual, se sujetará con lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto Nº 1.528 con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación, con el propósito de lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo Local de Planificación Pública, promoverá y orientará una tipología de municipio atendiendo a las condiciones de población, nivel de progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevantes. En todo caso, el Consejo Local de Planificación Pública responderá a la naturaleza propia del municipio”.

Los CLPP deberán estar integrados por:
1. Un Presidente o Presidenta, quien será el Alcalde o Alcaldesa.
2. Los Concejales y Concejalas del municipio.
3. Los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales.
4. El o los representantes de organizaciones vecinales de las parroquias, el o los represen-tantes, por sectores, de las organizaciones de la sociedad organizada y el o los representantes de las comunidades o pueblos indígenas, donde los hubiere, los cuales serán elegidos según las disposiciones del artículo 4 de esta la Ley. El ejercicio de sus funciones es ad-honorem.
Por su parte, el artículo 8 contempla, sobre el tema de la organización comunitaria para la planificación municipal lo siguiente:
Artículo 8°: “El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la Red de consejos parro-quiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general, respon-dan a la naturaleza propia del municipio cuya función será convertirse en el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo”.
Nivel Comunitario; está representado por los Consejos Comunales como instancias máxi-mas de participación a nivel comunitario, fundamentados en la Ley de Los Consejos Comu-nales de 2007. Según el artículo 2, los mismos se constituyen en instancias de participación, articulación e integración entre diversas organizaciones comunitarias y grupos sociales que permiten al pueblo organizado ejercer de forma directa la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad equitativa y justa. Se encuentran fundamentados en los principios de corresponsabilidad, cooperación, solidaridad, transparencia, rendición de cuentas, control social, equidad, justicia e igualdad social.
Sus objetivos están centrados en:
1. Elaborar el Plan de Desarrollo de la comunidad, realizar el presupuesto participativo y evaluar las políticas públicas.
2. Crear organizaciones cooperativas y empresas comunales, como fuentes para la generación de empleos y bienestar social.
3. Ejercer la Contraloría Social en las actividades que se desarrollen en la comunidad (obras y servicios), sean de orden local, estatal, comunitario o privado.
4. Promover la elaboración de proyectos, con el propósito de resolver los principales problemas presentes en su localidad y mejorar su calidad de vida.
5. Defender los intereses colectivos, coordinando la ejecución de los mandatos de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas.

El Consejo Comunal debe estar integrado por:
• Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, integrada por los habitantes de la comunidad mayores de 15 años, quienes someterán a votación los proyectos propuestos por las diferentes instancias del consejo, y a su vez, elegir a los integrantes de las mismas
• Comisión Promotora, debe promover la participación de los integrantes de la comunidad en los proyectos de interés colectivo
• Comisión Electoral, debe organizar y conducir el proceso de elección de voceros.
• Órgano Ejecutivo desagregado en comités sectoriales: de Salud, educación, tierra, vivienda y hábitat, entre otras.
• Banco Comunal, debe encargarse de administrar los recursos financieros y no financieros destinados a los proyectos, así como promover la creación de cooperativas y de proyectos de desarrollo endógeno.
• Unidad de Contraloría Social, compuesto por 5 voceros.
La planificación de los Consejos Comunales está sujeta de competencias técnicas que las comunidades deben desarrollar para dar vida al Plan de de Desarrollo Comunitario, en el que deberán plasmarse todos los proyectos socio-productivos de la comunidad, los cuales deberán estar articulados, a su vez, con los objetivos, planes y proyectos de las instancias superiores, contenidos en los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social. Dichas competencias deben ser promovidas por el Ministerio de Planifi-cación en las distintas comunidades a fin de que éstas puedan generar un Mapa de Necesi-dades de cada sector, Formular Proyectos que permitan subsanar dichas necesidades, ejercer Contraloría Social sobre los Proyectos Municipales, Estadales y Nacionales.
Los proyectos elaborados por los Consejos Comunales deben estar articulados alrededor de tres ejes temáticos, a saber:
Infraestructura: Calles públicas, aseo, electricidad, servicios, etc.
Socio-productivo: Producción de Bienes, Servicios y Comercio. Empleo-desempleo, fuentes de trabajo, organizaciones cooperativas de desarrollo endógeno.
Sociales: Tienen por objetivo mejorar la calidad de vida del entorno y tocan temas como la desintegración familiar, adultos mayores en situación de calle, embarazo precoz, drogadic-ción, delincuencia juvenil, etc.
Los mismos deben estar contenidos, a su vez, en los ejes estratégicos fundamentales que caracterizan la planificación nacional de políticas públicas:

1. Económico
2. Social
3. Político
4. Territorial
5. Internacional
Los Consejos Comunales, en la actualidad han sustituido el rol de los Consejos Locales de Planificación a nivel Municipal, y se han constituido, por su parte, en la instancia mínima de planificación a nivel comunitario, pues en la práctica, las instancias de diálogo y mediación entre los diversos esquemas de planificación nacional no contemplan la subordinación de los proyectos comunitarios al Plan de Desarrollo Municipal, sino que elevan sus solicitudes directamente al órgano ejecutivo, encargado de la aprobación y distribución de los recursos destinados a tales proyectos.
Diagrama 5


4.1 El Presupuesto Público.
Se conoce como Presupuesto, al sistema mediante el cual se elabora, aprueba, co-ordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (Bien o Servicio) de una institu-ción, sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los Planes. Así concebido el presupuesto se constituye en excelente instrumento de gobierno, administración y planificación.
Por otra parte, también se puede concebir como una expresión fundamental de la institu-cionalidad democrática, por ser el medio a través del cual el sistema político autoriza al Poder Ejecutivo a aplicar los recursos provenientes de la facultad legal que le ha otorgado para recaudar tributos y demás ingresos del Estado.
Según el "Manual de Elaboración del Presupuesto por Programas", el presupuesto es un medio para prever y decidir la producción que se va a realizar en un período determinado, así como para asignar formalmente los recursos que esa producción exige en la praxis de una institución, sector o región. Este carácter práctico del presupuesto implica que debe concebírselo como un sistema administrativo que se materializa por etapas, esto es, formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación.
En ese sentido, se puede clasificar el alcance conceptual del Presupuesto Público, en los siguientes términos:
Alcance Político
políticas de producción de bienes y servicios (política económica, social, fiscal)
políticas de administración presupuestaria (política salarial, inversión pública, crédito públi-co).
Alcance Administrativo:
Planear, dirigir, coordinar, informar, supervisar, evaluar y presupuestar las actividades a cargo de la entidad pública.
Alcance económico y financiero, con sus correspondientes efectos tales como:
Efecto económico: el ingreso público tributario tiene una función de contracción de la demanda y un efecto de redistribución de los recursos.
Efecto financiero: el presupuesto significa origen y destino de flujos financieros.
Alcance Jurídico: Se establecen normas que regulan la ejecución y evaluación y fijan responsabilidades por el manejo del presupuesto.
Ahora bien, en este orden de ideas, resulta menester precisar, que en sentido macro el presupuesto tiene tres objetivos básicos a cumplir, cuales son:
• Asignar Bienes Públicos a los ciudadanos; por sus imperfecciones, el mercado es in-capaz de proporcionar la cantidad óptima de ciertos bienes y servicios esenciales para el bienestar de la población. Éstos son, por ejemplo, justicia, defensa, seguridad, educación, salud, infraestructura, entre muchos otros. Para que estos bienes y servicios lleguen a la sociedad, el estado debe garantizar su provisión.

• Redistribuir los Ingresos; el Estado contribuye a paliar la inequidad en la distribu-ción del ingreso. Efectúa, entre otras actividades, transferencias de riquezas desde las personas con mayores ingresos hacia aquellas de menores recursos (por ejemplo, a través de la política fiscal), desde los más jóvenes hacia los mayores (vía el pago de pensiones), y de regiones más desarrollada a regiones menos desarrolladas (por subvenciones y subsidios de varias clases).

• Promover el crecimiento y la estabilidad; el sector público puede influir a través de su política presupuestaria en la provisión de un marco estable y duradero, que facilite una evolución favorable de las principales variables macroeconómicas: crecimiento, empleo e inflación.
En un sentido más especifico, el presupuesto esta llamado a cumplir con los objetivos que a continuación se enuncian:
• Prever ingresos y gastos futuros para anticiparse a las necesidades del ente.
• Trasformar las políticas del gobierno en programas de acción por medio de la asig-nación de recursos.
• Proveer la estructura para las cuentas públicas y la contabilidad fiscal.
• Permitir la evaluación periódica de la gestión gubernamental
• Facilitar el proceso administrativo.
• Proveer la base legal para la realización del gasto público.
• Cumplir con los planes de la nación a largo, mediano y corto plazo.
• Coordinar las decisiones políticas, económicas y sociales.
• Coordinar las actividades de organismos gubernamentales
• Establecer una relación entre los fines por cumplir y los medios con que alcanzarlos.
• Minimizar costos, al darle el mejor uso a los recursos.
• Facilitar el control.
• Facilitar la delegación de autoridad y fijar la responsabilidad financiera.
• Permitir que el público conozca los programas de gobierno.
El presupuesto representa las “intenciones” del gobierno en cuanto a políticas de ingresos y gastos esperados para el gasto fiscal correspondiente. Sin embargo, los presupuestos no siempre han sido tan efectivos como deberían ser para cumplir con los objetivos que se proponen cuando se aprueban. Es por esto la necesidad de realizar un monitoreo de la ejecución del presupuesto por parte de distintos organismos públicos y por parte de la sociedad civil.
Así pues, para cumplir con sus funciones, las entidades públicas ejecutan una gran cantidad de operaciones contenidas en diferentes programas. Por este motivo, las cuentas del presupuesto deben presentarse de forma que faciliten la contabilidad gubernamental. Al mismo tiempo, deben permitir una clara lectura sobre el uso de los recursos, su destino, sus objetivos y los responsables de su ejecución.
Por lo tanto, se hace necesario adoptar un sistema de clasificaciones que ayude a ordenar la información requerida (de manera uniforme, presente y actual, además de acuerdo a diversos criterios) para los ingresos y gastos del gobierno.
En América Latina, las clasificaciones presupuestarias han ido evolucionando en la medida en que el gasto público se ha diversificado y complejizado. La importancia de las clasifica-ciones presupuestarias radica en la lectura e interpretación que pueda hacerse de las mis-mas, tanto porque facilitan la toma de decisiones de los agentes correspondientes, como porque permiten un análisis más preciso por parte de la sociedad civil para fortalecer la rendición de cuentas del gobierno. Las diferentes formas de clasificación del presupuesto no solo no se superponen, sino que se complementan.
4.1.2 Tipos de Clasificación Presupuestaria.
Estas clasificaciones pueden referirse tanto a los recursos como a los gastos públicos y en cada una de éstas, la información se clasifica en atención a diferentes criterios como los que se exponen a continuación.
4.1.2.1 De los Recursos Públicos (Ingresos Públicos):
• De acuerdo a su periodicidad
• Económica.
• Según los sectores económicos de origen.
De los Recursos (Ingresos) Públicos; son las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los re-cursos (ingresos) públicos, con la finalidad de realizar análisis y proyecciones de tipo económico y financiero que se requiere en un período determinado.
Su clasificación depende del tipo de análisis o estudio que se desee realizar, sin embargo, generalmente se utilizan tres clasificaciones que son:
De acuerdo a su periodicidad
• Económica
• Por sectores de origen
De acuerdo a su periodicidad; esta agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los percibe. Se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios, aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Los ingresos extraordinarios, por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos.
Conforme al Artículo 14 de Ley Orgánica de Régimen Presupuestario:
"Son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público, de Leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años y de la venta de activos propiedad del Estado".
No obstante, para efectos de la clasificación presupuestaria, deben considerarse también como ingresos extraordinarios la existencia del Tesoro no comprometidas al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal anterior al vigente, utilizadas de acuerdo al artículo 17 de la misma Ley que al efecto establece:
"Cuando fuere indispensable para cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente Ley, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el treinta y uno de diciembre del año de presentación del Proyecto de Presupuesto".
"Esta fuente de financiamiento tendrá carácter de ingreso extraordinario".
Económica: según esta clasificación los ingresos públicos se clasifican en corrientes, recursos de capital y fuentes financieras.
Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios y de transfe-rencias recibidas para financiar gastos corrientes.
Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, etc.
Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.)
Por Sectores de Origen; esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, donde una elevada proporción de productos se realizan en acti-vidades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior.
Dicha clasificación presenta el esquema siguiente:
Sector Externo:
• Ingresos Petroleros
• Ingresos del Hierro
• Utilidad Cambiaria
• Endeudamiento Externo
Sector Interno:
• Impuestos
• Tasas
• Dominio Territorial
• Endeudamiento Interno
• Otros Ingresos
4.1.2.2 De los Egresos Públicos (Gastos Públicos):
• Institucional
• Por la naturaleza del gasto o por partidas
• Económica
• Sectorial
• Por Programas
• Regional
• Mixtas
De los Egresos Públicos; estos constituyen las diversas formas de presentar los egresos públicos pre-vistos en el presupuesto, con la finalidad de analizarlos, proporcionando además información para el estudio general de la economía y de la política económica que tiene previsto aplicar el Gobierno Na-cional para un período determinado.
A continuación se presentan las distintas formas de clasificar el egreso (gasto) público previsto en el presupuesto:
Clasificación Institucional: a través de ella se ordenan los gastos públicos de las instituciones y/o de-pendencias a las cuales se asignan los créditos presupuestarios, en un período determinado, para el cumplimiento de sus objetivos.
Clasificación por Naturaleza de Gasto: permite identificar los bienes y servicios que se adquieren con las asignaciones previstas en el presupuesto y el destino de las transferencias, mediante un orden sistemático y homogéneo de éstos y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso productivo.
Clasificación Económica: ordena los gastos públicos de acuerdo con la estructura básica del sistema de cuentas nacionales para acoplar los resultados de las transacciones públicas con el sistema, además permite analizar los efectos de la actividad pública sobre la economía nacional.
Descripción de los principales rubros de la Clasificación Económica del Gasto.
Gastos corrientes; son los gastos de consumo y/o producción, la renta de la propiedad y las transac-ciones otorgadas a los otros componentes del sistema económico para financiar gastos de esas carac-terísticas.
Gastos de Capital; son los gastos destinados a la inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los exponentes del sistema económico.
Clasificación Sectorial; ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores econó-micos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.
Clasificación por Programa; ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.
Clasificación Regional; permite ordenar el gasto según el destino regional que se le da. Refleja el sentido y alcance de las acciones que realiza el sector público, en el ámbito regional.
Clasificación Mixta; son combinaciones de los gastos públicos, que se elaboran con fines de análisis y toma de decisiones. Esta clasificación permite mostrar una serie de aspectos de gran interés, que posibilitan el estudio sistemático del gasto público y la determinación de la Política Presupuestaria para un período dado. Las siguientes son las clasificaciones mixtas más usadas:
• Institucional por Programa.
• Institucional por la Naturaleza del Gasto.
• Institucional Económico.
• Institucional Sectorial.
• Por objeto del Gasto Económico.
• Sectorial Económica.
• Por Programa y por la Naturaleza del Gasto.

En ese sentido, las características que encierra el presupuesto público se resumen en:
• Incluye una programación detallada.
• Requiere de un proyecto y está contenido en un plan.
• El periodo presupuestario es de duración anual.
• Se formula, ejecuta y controla bajo la técnica de presupuesto por proyectos.
• Tiene carácter de ley.
• Cuenta con clasificadores de ingresos y gastos enlazados y consolidados.
• Como algo inherente a su naturaleza, deben ser flexibles.
• Sus datos deben estar fundamentados en estudios, análisis e investigaciones.
• Permite la determinación de responsabilidades públicas
• Se comporta como un elemento operativo dinámico



4.1.3 Tipos de Presupuestos.
Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran básicos dentro de cada una de las técnicas empleadas, se describen a continuación las características más resaltantes de los sistemas de presupuestos tales como el Tradicional, aquel de Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS), el Presupuesto por Programas y el Presupuesto Base Cero:
I.- Presupuesto Tradicional; el fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. Por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación.
Otra desventaja que ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que le permita observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos.
II.- Presupuesto por Programas; aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.
III.- Sistema de Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS); la otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector público, ha sido la conocida como "Planeación-Programación-Presupuestación (PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de Norteamérica como una manera de disponer criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos.
IV.- Presupuesto Base Cero; esta técnica presupuestaria es de reciente data. Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas entidades federales del gobierno Norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias.
4.1.4 Rectificación Presupuestaria y Reprogramación.
4.1.4.1 Modificaciones Presupuestarias.
Las modificaciones presupuestarias consisten en cambios que se efectúan a los créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéri-cas, específicas y subespecíficas que expresamente se señalen en la Ley de Presupuesto y su respectiva Distribución General de cada año, para los diferentes organismos. Dichas modificaciones pueden ser consecuencia de:
a.- Subestimaciones o sobreestimaciones de los créditos asignados originalmente en la Ley de Presupuesto y en la Distribución General.
b.- Incorporación de nuevos programas.
c.- Reajuste de gastos acordados por el Presidente de la República, con miras a un uso más racional de los mismos o motivado por situaciones de tipo coyuntural no previstas
d.- Alteración de las metas o volúmenes de trabajo en los programas que desarrolla el organismo.
e.- Gastos no previstos.
Existen diversos tipos de modificaciones estructurales que pueden hacerse al presupuesto público, de acuerdo a la legislación vigente. En tal sentido, tales tipos son:
a) Créditos Adicionales; representan incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecí-ficas que expresamente señalen la Ley de Presupuesto y la Distribución General de cada año.
El Ejecutivo Nacional, al tramitar la modificación presupuestaria en referencia, debe demostrar que el Tesoro Nacional dispondrá de los recursos para atender la erogación.
b) Rectificaciones; son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes.
La fuente de financiamiento es la partida "Rectificaciones al Presupuesto" prevista en la Ley de Presu-puesto anual. Por ello, el uso de la referida partida aumenta los créditos del organismo, pero no al total de las asignaciones acordadas en dicha Ley.
c) Insubsistencia o anulaciones de créditos; es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto; constituye una de las modificaciones que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.
d) Traspasos de créditos; consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y sub partidas genéricas, específicas y subespecificas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. De acuerdo a los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en:
Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas controladas, requieren aprobación del Con-greso de la República.
Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación del Congreso de la República, si el monto es mayor al cinco por ciento (5%)
Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación de la Oficina Central de Presupuesto si el monto es igual o menor al cinco por ciento (5%).
Los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del organismo o su delegado.
4.1.4.2 Reprogramaciones Presupuestarias.
Las reprogramaciones están referidas a las variaciones de la Programación de la Ejecución Física-Financiera del Presupuesto de Gastos, aprobada por la Oficina Nacional de Presupuesto y la Tesorería Nacional, por tal motivo los cambios que se suceden en la misma deben ser informados a dichos organismos a los fines de la evaluación y aprobación correspondiente.
La reprogramación puede ser consecuencia de los cambios necesarios en el ritmo de ejecución del presupuesto para obtener determinadas metas.
Cuando las reprogramaciones son consecuencia de modificaciones aprobadas de los crédi-tos presupuestarios anuales y se requiera variar las cuotas del trimestre en ejecución, los cambios que se suceden en la misma deben ser solicitados al Comité de Coordinación de Programación de la Ejecución a los fines de su evaluación y aprobación correspondiente.
4.1.5 Aspectos Generales del Proceso Presupuestario.
En los presupuestos se indicarán las unidades administrativas que tengan a su cargo la pro-ducción de bienes y servicios prevista.
En los casos de ejecución presupuestaria con la participación de diferentes unidades admi-nistrativas de uno o varios órganos públicos, se indicará la actividad que a cada uno de ellos corresponda y los recursos asignados para el cumplimiento de las metas previstas.
Así mismo, se designarán a los funcionarios encargados de las metas y objetivos presupuestarios quienes responderán por el cumplimiento de los mismos y el eficiente uso de los recursos asignados (arts. 17 y 18 loaf).
La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público. El sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función especifica, complementaria por los demás, y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo.
Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política presupues-taria única.
Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente coordinados. En este sentido, resulta menester exponer, de manera preliminar, los dos grandes instrumentos que sirven al propósito final de vincular Plan y Presupuesto:
1.- Plan Operativo Anual; Instrumento de Gestión de apoyo a la acción pública, que contiene las di-rectrices a seguir: áreas estratégicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas.
2.- Presupuesto: es la expresión financiera para apoyar la ejecución de las acciones contempladas en el Plan Operativo Anual Nacional.


A los fines de la ejecución de dar cumplimiento con el Presupuesto el Artículo 9 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) establece un conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario de los entes y órganos del sector público, en ese sentido los organismos que participan son:
• Oficina nacional de presupuesto (art. 20 y 21 LOAFSP)
• Unidades administrativas de los organismos del sector público
• Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas.
• Ministerio del Poder Popular de Planificación y Desarrollo.
• Asamblea Nacional.
• Contraloría General de la República.
• Oficina Nacional de Contabilidad Pública.
• Oficina Nacional de Tesorería.
• Oficina Nacional de Crédito Público.
• Oficina Central de Personal.
• Oficina Nacional de Auditoria.
• Banco Central de Venezuela.
• Otros organismos.
En el punto siguiente se aborda, de manera más amplia, el vínculo fundamental que existe entre el Presupuesto Público y el Plan de Desarrollo Nacional.

5. Vinculación Planificación – Presupuesto Público
5.1 Consideraciones preliminares.
En las economías modernas, el Presupuesto Nacional debería ser el instrumento básico de política económica de todos los gobiernos. De aquí debería partir el Plan Rector de lo que debe ser un país, una región, un estado, un municipio o una simple parroquia. Lógicamente, que con la supuesta política de descentralización, cada uno de los responsables en sus respectivas entidades, soslayarían su diferencia; pero lo importante se encuentra en el presupuesto y en la política económica a seguir.
En la actualidad el proceso presupuestario está determinado por el diagnóstico de la situa-ción socioeconómica nacional y por aspectos coyunturales no siempre previsibles en los planes. Es decir, el presupuesto tiende a ser (o debería ser) el aspecto central en la presentación e instrumentación de la política económica de cualquier gobierno. La programación presupuestaria, orientada por la planificación de mediano plazo o la operativa anual, debería sustituir el régimen de improvisaciones en la formulación de los presupuestos.
El presupuesto público incluye las decisiones de política fiscal, política agrícola, industrial, habitacional, educacional, médico-asistencial, de transporte, comunicaciones, de defensa nacional, de bienestar social y de otros sectores en los que directa o indirectamente participa el Estado.
Lógicamente que las grandes decisiones y objetivos generales -a mediano plazo- deben estar contenidos en los planes nacionales de desarrollo, si es que existen y si los gobiernos creen en este instrumento.
Al presupuesto le corresponde compatibilizar en el plazo inmediato, las posibilidades de recursos con las metas a alcanzar; considerar las situaciones de coyuntura y coordinar las acciones intrasectoriales para lograr la armonización de las respectivas realizaciones, entre las tareas más significativas.
5.2 ¿Se puede hablar de relación entre presupuesto y planificación?
Una vez que los órganos de gobierno del Estado logran planificar objetivos (a corto, media-no y largo plazo) y diseñar estrategias y acciones para lograrlos, es necesario obtener los recursos que permitirán llevar a cabo lo planificado. En el corto plazo, generalmente un año, se planifican financieramente las acciones a ejecutar (gasto) y los ingresos permitirán su ejecución a través del presupuesto.
De acuerdo con lo señalado anteriormente, Villegas (1992: 789) lo define señalando que “...el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que general-mente es de un año”. Es decir, el presupuesto constituye un instrumento (materializado en un documento) que refleja la autorización de los montos de gasto público que serán ejecutados en un año, y la estimación de los ingresos que se recaudarán para cubrir tales montos.
La estimación de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto obedece a una política de gobierno, no son montos que surgen sin razón de ser, persiguen el logro de un conjunto de finalidades. De allí la relación entre planificación y presupuesto, ya que mediante la planificación los órganos del Estado definen sus objetivos, políticas y acciones para un período determinado, y el presupuesto sirve como instrumento a este proceso de planificación al estimar los montos que serán necesarios ejecutar para llevar esas acciones a la práctica, y programar la obtención de los recursos necesarios. Mientras más estrecha sea esta relación entre planificación y formulación presupuestaria, mayor será la probabilidad de que un gobierno logre los objetivos deseados.
5.3 Relación entre planificación y presupuesto público.
Existen estrechas relaciones entre la planificación y el presupuesto . La planificación es ahora el antecedente básico que informa la preparación y ejecución de los presupuesto modernos.
Si observamos la planificación, la misma se concibe como un proceso de programación, y en este sentido, la misma queda definida por las acciones de “coordinar”, “prever”, “anticiparse al futuro”, “determinar una conducta a seguir”. Es la fijación concreta de metas dentro de un plazo determinado y la asignación precisa de medios en función de aquellos objetivos.
Las fases de programación de la planificación van permitiendo en aproximaciones sucesivas la cuantificación de las transacciones económicas que será preciso hacer para cumplir las metas del plan.
En los planes se fijan metas temporales. Para este efecto, se formulan planes de desarrollo económico, planes sanitarios, planes de educación, planes de vivienda, etc. Estos planes deben ser detallados en acciones y actividades estatales. Es decir, la orientación contenida en el plan, se lleva a nivel de operación en proyectos, acciones o actividades, que contienen los elementos que permitan asignar los recursos humanos y materiales.
La distribución de los recursos monetarios necesarios para solventar los costos de llevar a cabo los proyectos, acciones y actividades se hace a través de un “presupuesto”. Presupuestar, en ese sentido, significa determinar la cantidad de dinero que se necesita para adquirir los recursos, y establecer de donde se obtendrá el dinero.
Presupuestar es uno de los elementos del proceso total de planificación. Planificar implica primero, la formulación de objetivos y el estudio de la acción futura para alcanzar los fines. En segundo lugar implica la reducción de esas alternativas, de un número amplio a uno pequeño, y finalmente la prosecución del curso de la acción adoptada, a través de un programa de trabajo, y en el caso venezolano, a través de los proyectos que son aprobados.
El presupuesto facilita el proceso de elección proveyendo las bases para las comparaciones sistemáticas entre alternativas en juego. Permite comparar los costos de cada solución y cuantificar relativamente las ventajas y desventajas de cada proyecto. El presupuesto es, en consecuencia, uno de los ingredientes de la planificación destinado a disciplinar todo el proceso de la programación. En suma, planificar y presupuestar, son conceptos ligados entre si, pues uno forma parte del otro.
Fijadas estas metas a la acción a través de la programación y calculados los costos de los recursos en el presupuesto, procede combinar en la acción los esfuerzos de los recursos humanos y materiales para obtener los fines propuestos en los planes. La combinación de los esfuerzos para cumplir un propósito determinado se llama organización. Estos esfuerzos, además de ser combinados, deben regulare en el tiempo y en el espacio, operación a la que se denomina coordinación.
En resumen, puede decirse que el presupuesto es un instrumento que contiene decisiones políticas que deben expresarse en acción. Pero ésta, para ser efectiva y ejecutarse a menor costo, debe ser planificada. Cuando la acción esta planificada, debe presupuestarse, es decir, medir los recursos humanos, materiales y equipos necesarios. Concebida así, la formulación del presupuesto es el acto de medir los costos de los medios para ejecutar una acción planificada.
5.4 Relación entre Planificación y Presupuesto en el caso venezolano.
En la gestión gubernamental venezolana, la planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función especifica, complementaria por los demás y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo.
Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia, pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única.
Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente coordinados.
Figuras 2 y 3
Fuente: ONAPRE, 2008












Fuente: ONAPRE, 2008

La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) , la cual sustituyera a la antigua Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (LORP) señala que los presupuestos públicos “expresan” los planes nacionales, regionales y locales comprendidos en el plan de la nación, así como las líneas generales de este último (aprobadas por la legislatura), en la medida en que dichos planes exigen del sector público captar y asignar recursos dirigidos al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país.
De igual manera, el Reglamento Nº 1 de la LOAFSP dispone en su artículo 7 que los presu-puestos de los órganos y entes sujetos a ese instrumento normativo se vincularan con los planes nacionales, regionales, estadales y municipales; elaborados en el marco de la líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación, el acuerdo anual de políti-cas, los lineamientos de desarrollo nacional y la Ley del marco Plurianual del Presupuesto, y contendrán las políticas, objetivos estratégicos, productos e indicadores incluidos en el plan operativo anual.
El plan se concibe como documento orientador de los presupuestos públicos . Se explica entonces que los presupuestos de los órganos y entes sujetos a la LOAFSP deban vincularse con las políticas contenidas en el plan.
Figuras 4 y 5


Fuente: ONAPRE, 2008
Esta vinculación formal del presupuesto al plan lleva a plantear la cuestión de la naturaleza jurídica de este último, así como su influencia en la formulación de la ley nacional de presu-puesto, las leyes estadales de presupuesto y las ordenanzas municipales de presupuesto.
El plan de la nación es un instrumento de acción política, concebido por el Ejecutivo Nacio-nal. Luego, si atribuimos al plan carácter normativo, tal norma tendrá rango sublegal, y, en consecuencia, se supeditara a la ley nacional de presupuesto, no la ley al plan.
El razonamiento será análogo, si consideramos los planes estadales y su inclusión dentro del marco del plan de la nación. Así, si el plan de la nación llegara a incorporar planes regionales (suponemos que formulados por los poderes ejecutivos de los estados), dichos planes no podrían privar sobre las respectivas leyes estadales de presupuesto. Un acto de la administración estadal, como lo seria el plan estadal de desarrollo, debe supeditarse necesariamente a la ley de presupuesto estadal.
En cambio, la analogía no se extiende al caso de los planes locales (municipales) eventual-mente incorporados al plan de la nación, debido a que la Ley Orgánica de Régimen Munici-pal requiere expresamente que el plan municipal reciba la aprobación del cabildo. Caben entonces dos situaciones posibles: a) si el plan es sancionado por el cabildo mediante el procedimiento reservado para las ordenanzas, el presupuesto municipal (también ordenanza), deberá atenerse al contenido de aquél; y b) si la aprobación impartida por el cabildo al plan es concebida como acto administrativo de la cámara municipal, el plan podrá ser alterado por la ordenanza de presupuesto; pero, como provienen del mismo órgano, es probable que uno y otro acto guarden armonía entre si.

Fuente: ONAPRE, 2008

Si bien la LOAFSP señala que los presupuestos expresen los planes nacionales, regionales y locales comprendidos en el plan de la nación y que cada programa y proyecto presupuestario describa su vinculación con las políticas del mismo plan, no es en realidad posible exigir que ningún plan condicione la voluntad de los órganos legislativos nacionales y estadal, a la hora de sancionar éstos las respectivas leyes de presupuesto .
No debe sorprender que, aun cuando la LOAFSP intente erigirlo en fundamento de todos los presupuestos públicos, el plan de la nación pueda ser desquiciado por los mencionados órganos legislativos, mediante el simple expediente de no aprobar éstos los proyectos de presupuestos elaborados conforme al plan. La Asamblea y los consejos legislativos de los estados, pueden emplear el plan de la nación como fuente de información para el análisis de los proyectos de presupuestos que deben ser sometidos a su aprobación, pero en ningún caso están obligados a sancionar un proyecto de presupuesto concebido conforme al plan.
Es importante señalar que: todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos. El interés del presupuesto reside en el contenido del plan operativo anual, de los programas que se van a incluir y de los recursos (financieros, humanos y materiales) que son necesarios para poner en práctica los programas.



6. El Situado Constitucional y otras fuentes de financiamiento público.
Parte del dinero proveniente de la recaudación fiscal, renta petrolera y demás ingresos del país, forman la unidad del tesoro, que cuando la nación lo comparte en pote común con los estados y municipios constituye el Situado.

Una de las innovaciones de la Constitución de 1999 es la definición del llamado Situado Constitucional, al que se refiere en los artículos 167 numeral 4 y 179 numeral 4. Nuestro máximo texto normativo define el situado como una partida equivalente a un máximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre los estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades. Más adelante establece el mismo artículo que a los municipios de cada estado le corresponderá, en cada ejercicio fiscal, una participación no menor del veinte por ciento del situado y los demás ingresos ordinarios del respectivo estado.
Mediante esta disposición, la Constitución ordena la creación de una partida equivalente a un máximo del 20 por ciento de total de ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco que le corresponde a los Estados. Luego ordena distribuir a los Municipios de cada Estado no menos del 20 por ciento de su respectivo situado del 20 por ciento de los ingresos ordinarios de cada Estado. De manera que a cada Municipio de cada Estado le corresponde, por una parte no menos de 20 por ciento de su respectivo situado, más no menos del 20 por ciento de los demás ingresos ordinarios.
Estos mandatos deben traducirse en la legislación de manera concordante con la aspiración de construir un Estado Federal Descentralizado, por lo cual se debería proceder de la si-guiente manera: El Fisco debe establecer la estimación anual de los ingresos y así lo que le corresponde por concepto de situado a cada uno de los Estados y cada uno de los Munici-pios de cada Estado, de acuerdo con los criterios establecidos e la propia Constitución y en la Ley. No obliga la Constitución a enterar en el Fisco cada Estado, lo que corresponde a cada uno de sus respectivos Municipios, sino a calcular el situado municipal de acuerdo con lo que le corresponde a cada Estado, como es lógico.
Por lo que se concluye que, de conformidad con el ideal de un Estado Federal Descentrali-zado, el Fisco Nacional debería enterar a el Fisco de cada uno de lo Municipios del país lo que le corresponde por situado, y así eliminar un trámite que generalmente resulta costoso en tiempo y tramitación innecesaria.
La Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que el situado que de conformidad con la ley corresponde a los municipios será distribuido por los estados en la forma siguiente: un cincuenta por ciento en partes iguales y un cincuenta por ciento en proporción a la población de cada uno de ellos, debiendo invertirse el situado en la construcción de obras y adquisición de equipos para la prestación de servicios públicos y gastos imprescindibles para el buen funcionamiento de dichos servicios.
En todo el acontecer histórico jurídico, el situado municipal es la génesis e incipiente de la descentralización administrativa, puesto que el estado central distribuye entre las provincias integrantes de su territorio parte de los tributos e ingresos.

En las legislaciones de otros países, el situado municipal ha sido una permanente constante que se convirtió en una verdadera institución presupuestaria universal.
La constitución nacional de 1999 permitió que los recursos del situado municipal lo recibie-ran los municipios en forma directa y no a través de las gobernaciones de los estados que representaban una especie de alcabala innecesaria con lo cual también se extirpó un vesti-gio de vicio centralista.
El situado municipal, para expresarlo en términos coloquiales, no puede ser la piñata a la cual se le cae a palos, sino administrar los recursos con sentido de gerencia. El alcalde como administrador del patrimonio municipal, debe tener extremado celo en la inversión del situado para que su gestión sea eficiente en la prestación de los servicios públicos.
Hay quienes consideran que la distribución del situado ha de realizarse con base a lo que cada una de las entidades federales aportan al Fisco Nacional. Conforme a esta teoría, estados como el Zulia y Carabobo, por su riqueza del subsuelo y parque industrial serían los más beneficiados en perjuicio de Amazonas, Cojedes y Delta Amacuro. Por principio de equidad y justicia, que son los fines del estado de derecho, esa distribución del situado antes referida sería ilegítima, al menos así nos enseñaron en nuestra lejana cátedra de Derecho Constitucional. Considero que por ser todos venezolanos, tenemos el derecho de percibir las bondades que por obra divina o esfuerzo humano tiene este país.
6.1 Otras fuentes de financiamiento público.
6.1.1 El Fondo Intergubernamental para la Descentralización.(FIDES)
Es un servicio autónomo, de carácter intergubernamental, sin personalidad jurídica, con autonomía funcional y financiera, adscrito al Ministerio de Planificación y Desarrollo para dar apoyo al proceso de descentralización y desarrollo regional.
Creación: Fue creado mediante Decreto Ley número 3.265 el 25 de noviembre de 1993, el cual fue derogado por la ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización sancionada por el Congreso Nacional el 5 de diciembre de 1996 y publicada en la Gaceta Oficial de la República extra-ordinaria número 5.132 de fecha 3 de enero de 1997.
Misión: El fides es una organización intergubernamental orientada a apoyar técnica y financieramente el proceso de descentralización y desarrollo de los estados y municipios a través de la adecuada canalización de recursos, atendiendo a las prioridades de inversión establecidas por los tres niveles de gobierno.
Visión: Será una organización de excelencia, promotora del proceso de descentralización y reconocida como referencia para la inversión pública eficaz y eficiente, y por su contribución al desarrollo armónico del país.
Marco Legal: Durante el gobierno del Dr. Ramón J. Velásquez, con base en la Ley Habilitante que au-toriza al Presidente de la República a dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, se crea el Impuesto al Valor Agregado, estableciéndose que los Estados y Municipios obtendrían una participación en lo recaudado por concepto de dicho impuesto.
Es el 25 de Noviembre de 1993 cuando se decide crear a través del Decreto-Ley No. 3.265 publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 35.359, de fecha 13 de Diciembre de 1993, el Fondo Intergubernamental para la Descentralización a fin de garantizar que los recursos provenientes de la mencionada participación fuesen destinados a la inversión de los servicios transferidos a los Estados y Municipios.
Transcurridos más de tres años de la creación del FIDES y dos años de funcionamiento se inicia un proceso de reforma del marco legal con el objeto de eliminar una serie de trabas administrativas, mejorar la participación de los municipios y establecer nuevos mecanismos para la administración y utilización de los recursos.
Esta reforma fue llevada a cabo con la participación de los tres niveles de gobierno y concluyó con la promulgación de la "Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización" en fecha 03 de Enero de 1.997, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.132 Extraordinaria. A continuación encontrará un resumen de este instrumento legal.
Fuente de los recursos del FIDES: El Fondo lntergubernamental para la Descentralización tendrá las siguientes fuentes de ingreso:
1. Los recursos que se establecerán en una partida de la Ley de Presupuesto anual, cuyo monto será aprobado por el Congreso de la República en un porcentaje entre el quince por ciento (15%) y un veinte por ciento (20%), que será equivalente al ingreso real estimado por concepto del producto del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor.
2. Los recursos provenientes de los préstamos de organismos internacionales, para los proyectos destinados al desarrollo económico y social de los Estados y los Municipios, cuya ejecución sea apro-bada por el Ejecutivo Nacional.
3. Los ingresos previstos en las programaciones de cooperación técnica, destinados al desarrollo regional, estadal o local, cuya administración le sea encomendada por el Ejecutivo Nacional.
4. Los beneficios que obtenga en la gestión de los programas de financiamiento e inversiones dirigidos a las políticas de desarrollo promovidas por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización.
5. Los recursos que le asignen el Ejecutivo Nacional, los Gobiernos Estadales o Municipales y por los aportes de instituciones privadas.
6. Los beneficios que obtenga como producto de sus operaciones financieras y colocación de sus recursos previstos en esta Ley; y
7. Cualesquiera otros recursos que le sean asignados.
Uso de los recursos del Fondo intergubernamental para la Descentralización: se destinarán exclusiva-mente al financiamiento de los siguientes programas y actividades:
1. Servicios correspondientes a competencias concurrentes y exclusivas, efectivamente transferidas a los Estados, los Municipios y el Distrito Federal.
2. Servicios desconcentrados administrativamente que se encuentran en la etapa de cogestión previa a la transferencia.
3. Servicios prestados por la República y sus Institutos Autónomos, transferidos bajo el régimen de encomienda a los Estados, los Municipios y al Distrito Federal
4. Los gastos operativos que se causen en la elaboración de los Programas de Transferencia de acuerdo a la normativa que dicte el Directorio Ejecutivo del Fondo.
5. Servicios prestados por los Estados, transferidos a los Municipios de acuerdo a la Ley Especial, que al efecto dicten las respectivas Asambleas Legislativas.
6. Proyectos y programas de asistencia técnica destinados a optimizar y modernizar los sistemas de recaudación tributaria de los Estados y los Municipios.
7. Proyectos y programas de asistencia técnica destinados a la modernización de los servicios y competencias transferibles o transferidos a los Estados y los Municipios.
8. Gastos correspondientes a la implementación del servicio de Justicia de Paz.
9. Deudas por concepto de Prestaciones Sociales y otras obligaciones contraídas por el Ejecutivo Nacional con el personal adscrito a los servicios y competencias efectivamente transferidas; los cuales no podrán exceder del veinte por ciento (20%) de la asignación anual individual de cada Estado y cada Municipio.
10. Financiamiento de servicios públicos y proyectos de inversión productiva de los Estados y los Municipios, servicios propios de la vida local conforme a lo establecido en esta ley.
Administración de los recursos: Los recursos para ser transferidos al FIDES, serán entregados por la Tesorería Nacional en forma trimestral. Para la administración de los recursos se establecen conta-blemente cuatro cuentas separadas:
a. Cuenta de Participación de los Estados.
b. Cuenta de Participación de los Municipios.
c. Cuenta Especial de Reserva.
d. Cuenta de Gastos de Funcionamiento del Fondo, los cuales no podrán ser superiores al medio por ciento (0,5%) del monto asignado al FIDES.
Distribución de los Recursos: Del total de los recursos, una vez descontados sus gastos de funciona-miento, se destinará el sesenta por ciento (60%) a la Cuenta de Participación de los Estados y el cua-renta por ciento (40%) restante a la Cuenta de Participación de los Municipios.
Los recursos correspondientes a las cuentas de participación de los Estados y Municipios se distribuirán con base a los siguientes porcentajes:
a. Cuarenta y cinco por ciento (45%) en proporción a la población de cada Estado y de cada Municipio.
b. Diez por ciento (10 %) en proporción a la extensión territorial de cada Estado y de cada Municipio.
c. Cuarenta y cinco por ciento (45%) de acuerdo a un indicador de compensación interterritorial, el cual beneficiará a los Estados y los Municipios de menor desarrollo relativo y será aprobado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. Los intereses devengados por la administración de los recursos se distribuirán proporcionalmente entre las cuentas que correspondan a su origen.
El cofinanciamiento de los proyectos.
Los estados y municipios participarán junto con el fondo en el cofinanciamiento de los programas y proyectos de acuerdo a normas aprobadas por el directorio ejecutivo.
Fondo de reserva.
Se crea un fondo de reserva destinado a financiar aquellos programas y proyectos específicos que sean presentados por cualquier estado o municipio, que hayan agotado su cuenta de participación respectiva, tomando en consideración para dicho financiamiento la mayor relación costo beneficio y los recursos que se aprueben por el directorio ejecutivo para tal fin.
Colocación de los recursos.
Las disponibilidades líquidas por recursos del Fondo, en cualquiera de las Cuentas de Participación, deberán mantenerse en:
1. Depósitos en instituciones financieras de primera clase del país, así como en instrumentos del sistema financiero nacional denominados en bolívares, y cuyo rendimiento, liquidez y seguridad den garantía suficiente para el cumplimiento oportuno de los cometidos del Fondo así como del enrique-cimiento de su acervo.
2. Valores Públicos de la República o de cualquiera de sus entes, que cuenten con un mercado secundario fluido y estable, susceptibles de liquidación inmediata y cuyos organismos emisores hayan cumplido con todos y cada uno de los procedimientos y autorizaciones que le pautan las leyes de la República.
Naturaleza jurídica
El fides es un servicio autónomo sin personalidad jurídica, con autonomía administrativa, financiera y de gestión de sus recursos físicos, presupuestarios y de personal, adscrito administrativamente al ministerio de planificación y desarrollo.
Objeto y funciones del FIDES
El FIDES tendrá por objeto apoyar administrativa y financieramente el proceso de descentralización, atendiendo criterios de eficiencia, compensación interterritorial y de desarrollo regional, a tal efecto tendrá como funciones principales:
1. Determinar, asignar y administrar tanto global como individualmente, la participación de los Estados y los Municipios en los recursos del Fondo.
2. Identificar, negociar y canalizar hacia los Estados y los Municipios, recursos financieros destinados a impulsar la descentralización y el desarrollo regional.

Corresponden al Directorio Ejecutivo del Fondo las siguientes funciones:
Elaborar los programas e informes de ejecución a ser considerados por el Ministro de Relaciones Inte-riores
1. Aprobar las normas administrativas del Fondo.
2. Aprobar el Proyecto de Presupuesto de gastos de funcionamiento del Fondo.
3. Conocer, aprobar y evaluar los proyectos y programas que sean sometidos a su consideración por los Estados y los Municipios, y negar aquellos manifiestamente ilegales o improcedentes.
4. Considerar y aprobar los contratos y convenios que celebre el Fondo
5. Aprobar los Programas de inversión y de colocación de los recursos del Fondo.
6. Resolver cualquier otro asunto que le atribuya esta Ley, sus Reglamentos o las Resoluciones del Ministro de Relaciones Interiores.
Desembolso de los recursos.
El desembolso de recursos financieros para el financiamiento de los proyectos presentados por los estados y municipios, se hará a través de fondos de fideicomisos con instituciones financieras, conforme al convenio que en cada caso se suscriba, en el cual se deberá asegurar el cofinanciamiento, de acuerdo a lo establecido en el artículo 8 de esta ley.

Mecanismos de control.
El Fondo deberá contar con un sistema de información, seguimiento, evaluación y control de los pro-gramas y proyectos que financie.
El Fondo deberá liquidar y cerrar sus cuentas anualmente. Dentro de los sesenta (60) días siguientes al cierre de cada ejercicio, el Presidente del Fondo deberá presentar al Directorio Ejecutivo, el Informe de Gestión, el cual deberá ponerse a disposición del Ministerio de Relaciones Interiores para su conside-ración y aprobación. Así como los estados financieros, debidamente auditados y certificados por audi-tores externos, el análisis del resultado de operaciones, los informes del Contralor interno y los demás recaudos que se consideren pertinentes.
El Fondo estará sometido al Sistema de Control de la Administración Central prevista en el Título III de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y al régimen de sanciones previstas en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. El Fondo tendrá un Contralor Interno, el cual será designado mediante Resolución del Ministro de Relaciones Interiores.


6.1.2. Ley de Asignaciones Económicas Especiales.
Las nuevas realidades hacen que las políticas económicas se dirijan, cada vez más, hacia los más altos niveles de productividad y eficiencia. Esta condición general también es necesario aplicarla a un tema económico de vital importancia como es la distribución del ingreso.
El sector petrolero se vincula por dos vías a la economía nacional con impactos diferentes, tanto en sus multiplicadores de la actividad, como en las consecuencias distributivas y políticas. Por un lado, el ingreso fiscal petrolero es la principal fuente de ingresos para el gobierno y representa entre un tercio y un medio del ingreso ordinario del presupuesto.
Este ingreso proviene de los impuestos ordinarios y extraordinarios con que se grava al sector petrolero. A su vez, el ingreso fiscal petrolero puede aumentar por dos vías con consecuencias muy diversas. Una primera, es mediante el aumento de la participación fiscal por barril, la cual tiene límite en la rentabilidad mínima esperada por las compañías operadoras y, sobrepasado este límite, se desestimula la inversión y se provoca la desinversión en el sector. La segunda manera en que se puede aumentar la recaudación petrolera es con el incremento de la producción dada una participación fiscal por barril.
En lo que se refiere a la distribución de estos ingresos y su asignación específica, la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE) establece los porcentajes y las destinaciones.
La instancia encargada de aplicar las normas y disposiciones de esta ley es la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), órgano rector del Sistema Presupuestario Público y que tiene bajo su respon-sabilidad todos los aspectos relacionados con los presupuestos de las gobernaciones, distritos y muni-cipios que son regidos por la señalada ley.
La LAEE, cuyos fondos se originan de la explotación del sector minero y de los hidrocarburos, prevé los respectivos porcentajes aplicados al monto de los ingresos fiscales recaudados durante un ejercicio presupuestario dado, que se originan de los tributos determinados en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, y que finalmente se asignan a los estados en la forma que la LAEE señala: 70% para aquellos que cuentan en su territorio con hidrocarburos (petroleros), y 30% para los estados en cuyo territorio no se encuentren dichos recursos (no petroleros).
De acuerdo con el artículo 2º, el monto de la asignación económica especial para cada estado petrolero se distribuye con base en los siguientes porcentajes y criterios: según lo previsto, se establece el 70% en proporción a la contribución fiscal que se genera en cada estado; 20% en proporción a la población; y 5% en proporción a la extensión territorial.
En los Estados no petroleros, la distribución se realiza así: 90% en proporción a la población; y 5% en proporción a la extensión territorial. Por otro lado, la LAEE destina exclusivamente gastos de inversión en proyectos para las siguientes áreas: a) recuperación, protección, conservación y mejoramiento ambiental de las áreas objeto de exploración y explotación de minas e hidrocarburos; b) recuperación, protección, conservación y mejoramiento ambiental de las áreas donde se realicen actividades tales como procesamiento de hidrocarburos, refinación, criogénica, petroquímica, empresas de aluminio, del acero y procesamiento de otros minerales; c) financiamiento a la investigación aplicada en el área científico-tecnológica para el desarrollo del agro y de la pequeña y mediana industria; d) infraestructura y dotación de equipos en el sector médico-asistencial y programas de medicina preventiva; e) infraestructura y dotación de equipos en el sector educativo, a nivel de preescolar, básica y especial, además de los programas de aprendizaje, capacitación y mejoramiento técnico para el trabajo; f) consolidación y mejoramiento de vialidad, infraestructura sanitaria y sistemas de trasporte público en la región; g) programas de protección y recuperación del patrimonio cultural edificado y mantenimiento y construcción de la infraestructura cultural y deportiva; h) programas de construcción de viviendas para los sectores populares y clase media; e i) construcción y/o mejoramiento de la infraestructura agrícola.
Estas inversiones deberán hacerse, sin prejuicio de las obligaciones que otras leyes imponen a los estados en materia de inversión en estos programas, ni de los recursos del presupuesto nacional asig-nado.

1 comentario:

Julio-Debate Popular dijo...

Interesante articulo. Extenso pero rico a la vez. Saludos